Guide de légistique
Table des matières

1. Conception des textes
2. Étapes de l'élaboration des textes
3. Rédaction des textes
4. Règles propres à certaines catégories de textes
5. Schémas logiques et cas pratiques
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1. Conception des textes
  1.1. Nécessité des normes
    1.1.1. Questions préalables
    1.1.2. Études d'impact
  1.2. Efficacité des normes
    1.2.1. Concevoir une réglementation
    1.2.2. Application dans le temps
    1.2.3. Application dans l'espace
    1.2.4. Expérimentation
  1.3. Hiérarchie des normes
    1.3.1. Différentes normes
    1.3.2. Domaine de la loi et domaine du règlement
    1.3.3. Différentes catégories de décrets
    1.3.4. Lois de finances
    1.3.5. Lois de financement de la sécurité sociale
    1.3.6. Arrêtés
    1.3.7. Circulaires, directives et instructions
  1.4. Accès au droit
    1.4.1. Sources documentaires : Légifrance
    1.4.2. Codification : considérations générales
2. Étapes de l'élaboration des textes
  2.1. Règles générales
    2.1.1. Rôle du secrétariat général du Gouvernement et du Conseil d'État
    2.1.2. Pilotage et programmation des textes
    2.1.3. Consultations préalables
    2.1.4. Notifications et informations exigées par le droit de l’Union européenne
    2.1.5. Consultation préalable des partenaires sociaux (art L. 1 du code du travail)
    2.1.6. Participation du public en matière d'environnement
    2.1.7. Procédures de recueil des signatures et contreseings
    2.1.8. Publication au Journal officiel
    2.1.9. Publication dans un bulletin officiel
  2.2. Loi
    2.2.1. Travaux interministériels sur les projets de loi
    2.2.2. Consultation du Conseil d'État sur les projets de loi
    2.2.3. Examen des projets de loi par le conseil des ministres
    2.2.4. Discussion parlementaire des projets de loi
    2.2.5. Suivi des propositions de loi
    2.2.6. Examen de la constitutionnalité des lois par le Conseil constitutionnel
    2.2.7. Promulgation et publication des lois
    2.2.8. Textes d'application des lois
    2.2.9. Particularités procédurales de certaines lois
    2.2.10. Calendrier prévisionnel d'élaboration d'une loi
    2.2.11. Dépôt des rapports d'information destinés au Parlement
  2.3. Ordonnance
    2.3.1. Travaux interministériels sur les projets d'ordonnance
    2.3.2. Consultation du Conseil d'État sur les projets d'ordonnance
    2.3.3. Examen des projets d'ordonnance par le conseil des ministres
    2.3.4. Signature et publication des ordonnances
    2.3.5. Ratification des ordonnances
    2.3.6. Textes d'application des ordonnances
    2.3.7. Calendrier prévisionnel d'élaboration d'une ordonnance
  2.4. Décret
    2.4.1. Élaboration d'un décret simple
    2.4.2. Élaboration d'un décret en Conseil d'État
    2.4.3. Élaboration d'un décret en conseil des ministres sans consultation du Conseil d'État
    2.4.4. Élaboration d'un décret en conseil des ministres et en Conseil d'État
    2.4.5. Élaboration d'un décret de l'article 37 second alinéa de la Constitution
3. Rédaction des textes
  3.1. Contexte
    3.1.1. Exposé des motifs d'un projet de loi
    3.1.2. Notice explicative et rapport de présentation
    3.1.3. Intitulé d'un texte
    3.1.4. Ministres rapporteurs d'une ordonnance ou d'un décret
    3.1.5. Visas d'une ordonnance, d'un décret ou d'un arrêté
  3.2. Organisation du texte
    3.2.1. Différents types de plan
    3.2.2. Division du texte
    3.2.3. Annexes
  3.3. Langue du texte
    3.3.1. Syntaxe, vocabulaire, sigles et signes
    3.3.2. Choix des termes et locutions juridiques
  3.4. Modifications, insertions, renvois
    3.4.1. Modifications et insertions
    3.4.2. Renvois au droit positif
  3.5. Renvoi à des normes d'application
    3.5.1. Renvoi par une loi à des textes réglementaires
    3.5.2. Renvoi à un acte conventionnel
    3.5.3. Subdélégation
  3.6. Application et applicabilité des textes outre-mer
    3.6.1. Principales règles relatives aux collectivités d'outre-mer
    3.6.2. Élaboration et contreseings des textes comportant des dispositions relatives à l'outre-mer
    3.6.3. Applicabilité outre-mer du droit de l'Union européenne
    3.6.4. Les collectivités d'outre-mer de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion, Mayotte)
    3.6.5. Polynésie française
    3.6.6. Saint-Barthélemy
    3.6.7. Saint-Martin
    3.6.8. Saint-Pierre-et-Miquelon
    3.6.9. Wallis et Futuna
    3.6.10. Nouvelle-Calédonie
    3.6.11. Les Terres australes et antarctiques françaises
    3.6.12. L'île de Clipperton
  3.7. Application et applicabilité dans certaines parties du territoire métropolitain
    3.7.1. Application et applicabilité des textes en Alsace Moselle
    3.7.2. Corse
  3.8. Entrée en vigueur
    3.8.1. Techniques d'entrée en vigueur
    3.8.2. Application aux situations en cours
    3.8.3. Abrogations
  3.9. Signatures et contreseings
    3.9.1. Contreseing des actes signés par le Président de la République
    3.9.2. Contreseing des actes signés par le Premier ministre
    3.9.3. Délégations de signature des membres du Gouvernement
    3.9.4. Intérim du Premier ministre ou d'un ministre
4. Règles propres à certaines catégories de textes
  4.1. Textes internationaux et de l'Union européenne
    4.1.1. Élaboration, conclusion et publication des textes internationaux
    4.1.2. Procédure de transposition des directives
    4.1.3. Rédaction des textes de transposition de directives de l'Union européenne
  4.2. Mesures individuelles
    4.2.1. Répartition des compétences de nomination
    4.2.2. Contenu et présentation
    4.2.3. Nomination des membres des cabinets ministériels
    4.2.4. Nomination des dirigeants des établissements et entreprises publics
    4.2.5. Organismes extra-parlementaires (participation de parlementaires à diverses instances)
5. Schémas logiques et cas pratiques
  5.1. Schémas logiques
    5.1.1. Questions de conception
    5.1.2. Questions de compétence
    5.1.3. Questions de procédure
    5.1.4. Questions de cohérence et d'efficacité pour un projet de loi
    5.1.5. Questions de cohérence et d'efficacité pour un projet d'ordonnance
    5.1.6. Questions de cohérence et d'efficacité pour un projet de décret
  5.2. Cas pratiques
    5.2.1. Organisation des services de l'État
    5.2.2. Créer, modifier ou supprimer un organisme à caractère consultatif
    5.2.3. Créer, modifier ou supprimer un établissement public
    5.2.4. Groupements d'intérêt public
    5.2.5. Créer, modifier ou supprimer un régime d'autorisation ou de déclaration
    5.2.6. Prévoir des sanctions administratives ou pénales
    5.2.7. Créer, modifier ou supprimer une taxe fiscale
    5.2.8. Créer, modifier ou supprimer une redevance
    5.2.9. Créer un traitement automatisé
    5.2.10. Statuts et rémunérations des personnels de l'État
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Index des mots-clefs

1. Conception des textes

1.1. Nécessité des normes
1.2. Efficacité des normes
1.3. Hiérarchie des normes
1.4. Accès au droit
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1.1. Nécessité des normes

1.1.1. Questions préalables
1.1.2. Études d'impact
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1. Conception des textes - 1.1. Nécessité des normes
Version de la fiche du 12 décembre 2011
Mot-clef :

1.1.1. Questions préalables

1. L'édiction d'une norme unilatérale – loi, décret, arrêté – est soumise au respect de règles juridiques de fond et de procédure ainsi qu'à des principes de bonne rédaction qui font l'objet de ce guide. 

Mais elle doit avant tout avoir pour objet de résoudre un problème clairement identifié, en vue d'atteindre un résultat précisément défini pour lequel des solutions non normatives apparaissent manifestement inappropriées. 

Une connaissance précise de l'état du droit en la matière constitue évidemment un élément indispensable de l'identification du problème comme du choix de la solution. Le concepteur d'un texte dispose, à cet égard, de nombreux outils (voir fiche 1.4.1). 

Toutefois, au-delà de la connaissance et de l'analyse du droit existant, une réflexion doit être menée sur l'utilité de la « réglementation », l'insuffisance de cette réflexion figurant parmi les causes de l'excès ou, ce qui revient au même, de la modification incessante des normes. 

Ainsi, toute idée d'action publique dont la mise en oeuvre peut conduire à l'édiction d'une norme doit faire l'objet d'une étude, même sommaire, destinée à présenter les problèmes à résoudre, la solution recherchée et les avantages et inconvénients respectifs des différentes options qui sont envisageables pour la mettre en oeuvre. Pour les projets de loi ou certains textes réglementaires, il peut être rendu compte de cette analyse dans l’étude ou la fiche d’impact (voir fiche 1.1.2). 

2. Avant de rédiger un projet de texte, il convient d'examiner notamment les questions suivantes : 

Le droit n'a pas vocation à constituer un cadre intangible. Au contraire, il appartient au législateur et au pouvoir réglementaire d'assurer l'adaptation permanente des textes à l'évolution des circonstances de droit ou de fait qui ont initialement motivé leur adoption. Ce principe d'adaptation peut emporter une obligation de révision des textes pour tenir compte de l'évolution des circonstances de droit tout au moins.

Une première étape de l'analyse consiste donc à déterminer, aussi précisément que possible, les dispositions devenues directement contraires ou difficilement conciliables avec une norme supérieure dans les textes qu'il s'agit de modifier et d'établir la liste des dispositions nouvelles que cette dernière implique nécessairement.

S'agissant d'un décret d'application de dispositions législatives, on examinera ainsi dans quelle mesure l'intervention du législateur impose de revoir les procédures, les critères ou les modes d'organisation antérieurs et quelles sont les précisions qu'elle requiert au niveau réglementaire. Il peut être utile à ce stade d'esquisser une modification a minima des textes actuels et d'examiner dans quelle mesure la cohérence du dispositif initial se trouverait éventuellement affectée.

Ce travail de revue de l'état du droit en vigueur est plus encore nécessaire s'agissant des mesures de transposition des directives de l'Union européenne. Il convient d'examiner,  sur la base des réflexions conduites à ce propos dès le stade de la négociation, dans quelle mesure la prise en compte des objectifs fixés par la directive peut être conciliée avec l'économie générale du dispositif de droit national en vigueur. Un tableau de concordance doit être établi entre les dispositions de la directive et les dispositions en vigueur en droit interne afin d'identifier les contradictions qu'il conviendra de lever et les ajouts qui s'imposeront dans tous les cas (voir fiche 4.1.2.).

Si la voie législative semble devoir être privilégiée, il importe d'en déterminer précisément les raisons au regard du partage du domaine respectif de la loi et du règlement opéré par la Constitution et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Si le projet s'inscrit dans le domaine réglementaire, on déterminera s'il s'agit d'un décret simple ou si des dispositions particulières conduisent à retenir une autre forme (décret en Conseil des ministres, décret en Conseil d'État, arrêté). On se reportera sur ces questions aux développements des fiches 1.3.

Lorsque les dispositions législatives qu'il s'agit de modifier paraissent en réalité de nature réglementaire, il est recommandé de procéder à un déclassement suivi d'une modification réglementaire (voir fiche 2.4.5.).

S'agissant du niveau des textes réglementaires d'application, une attention particulière doit être apportée, dans la rédaction des projets de loi, au renvoi parfois trop systématique à des décrets d'application dont la nécessité ou le contenu resterait incertain. Il faut rappeler que le Gouvernement peut toujours, sans renvoi, prendre un décret simple pour mettre en oeuvre une disposition législative nouvelle. Un renvoi explicite se justifie essentiellement lorsqu'il s'agit de retenir un autre niveau réglementaire, lorsqu'un élément précis (seuil, procédure détaillée, détail des conditions requises) relève du domaine réglementaire ou qu'il s'agit de reporter l'entrée en vigueur d'un dispositif à la publication d'un ensemble de mesures d'exécution.

Toute réforme d'une certaine ampleur doit être précédée d'un diagnostic de la situation de fait et de droit (cf. fiche 1.1.2.). Une fois les problèmes à résoudre identifiés, on s'attachera à déterminer en quoi ils trouvent leur source dans une inadaptation des règles en vigueur : inadéquation des critères, difficultés d'application liées à des ambiguïtés de rédaction, lourdeur d'une procédure, complexité excessive des règles… Parallèlement, il s'agit d'apprécier les nombreux autres facteurs explicatifs des problèmes recensés. À défaut de cette analyse, il est à craindre, en effet, que les dispositions nouvelles ne se heurtent aux mêmes difficultés et que l'effet escompté ne soit pas atteint en définitive. 

La conception de la norme nouvelle doit obéir à un principe de proportionnalité, qui peut être énoncé de la manière suivante : ne doivent revêtir un caractère contraignant que les règles strictement indispensables pour atteindre les objectifs recherchés et pour offrir aux administrés ou aux justiciables des garanties effectives. Un équilibre doit ainsi être trouvé entre, d'une part, le souci de précision et d'application uniforme de la norme et, d'autre part, la préservation d'une marge d'interprétation suffisante pour permettre une mise en oeuvre circonstanciée en fonction des différents cas de figure et une stabilité suffisante à moyen terme dans un contexte évolutif. 

Or, pour s'adapter à certains cas particuliers ou à certaines évolutions difficiles à anticiper dès l'origine, il est souvent envisagé d'introduire des variantes, des exceptions dans des cas bien déterminés ou d'entrer dans une typologie qui se voudrait exhaustive. Au stade de l'analyse préalable au moins, il conviendra d'envisager une approche alternative consistant à simplifier le dispositif, à donner aux règles applicables un caractère plus générique ou à recourir, pour partie, à un autre mode de régulation non normatif. 

Une option juridique ne saurait être retenue sans prendre en considération les conditions de son effectivité : quels services seront appelés à assurer la gestion ou le suivi du dispositif et de quels moyens disposent-ils à cet effet ?  Quels contrôles devront être mis en oeuvre ? Le régime des sanctions est-il adapté ? Quelles difficultés le juge pourrait-il rencontrer pour interpréter les nouvelles dispositions ou les combiner avec d'autres règles ou principes ? Autant de questions qui ne sont parfois soulevées qu'au terme du processus d'élaboration d'un projet de texte et qui gagnent, au contraire, à être examinées dès la phase initiale de conception. 

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1. Conception des textes - 1.1. Nécessité des normes
Version de la fiche du 1er août 2014
Mot-clef :

1.1.2. Études d'impact

L'évaluation préalable: principes et enjeux

De l'évaluation préalable à l'étude d'impact

Longtemps fondée sur les seules instructions du Premier ministre, la discipline de l'évaluation préalable repose désormais, s'agissant des projets de loi, sur les dispositions des articles 8 à 12 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 pris pour l'application du troisième alinéa de l'article 39 de la Constitution, introduit par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Au-delà, certains projets d'actes réglementaires sont également soumis à une obligation d'évaluation préalable, selon des modalités particulières, en particulier celles que définit la circulaire du Premier ministre du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales, qui prévoit, pour les projets de textes concernés, la production de fiches d'impact ou en application de l'article R. 1213-3 du code général des collectivités territoriales.

L'étude d'impact s'attache à fournir une évaluation préalable de la réforme envisagée aussi complète, objective et factuelle que possible. Elle ne saurait se comprendre ni comme un exercice formel de justification a posteriori d'une solution prédéterminée, ni comme une appréciation technocratique de l'opportunité d'une réforme qui viendrait se substituer à la décision politique. Il s'agit au contraire d'une méthode destinée à éclairer les choix possibles, en apportant au Gouvernement et au Parlement les éléments d'appréciation pertinents : nature des difficultés à résoudre, avantages et inconvénients des options possibles en fonction de l'objectif poursuivi, évaluation détaillée des conséquences qui peuvent être raisonnablement attendues de la réforme pour chacune des catégories de personnes concernées comme pour les administrations elles-mêmes. Cette approche permet d'apporter une démonstration rigoureuse de la nécessité d'un nouveau texte et de la proportionnalité de la réponse juridique envisagée, en vue d'assurer un bon équilibre entre les objectifs d'intérêt général qui inspirent la réforme et la prise en compte des différents intérêts particuliers en présence.

Diffusées sur Légifrance et sur les sites des assemblées, les études d'impact associées aux projets de loi concourent à améliorer l'information du public, en permettant à chacun de prendre connaissance des éléments qui ont déterminé les choix du Gouvernement et de l'impact des mesures proposées dans les champs qui peuvent le concerner. Un soin particulier mérite par conséquent d'être apporté à la clarté des documents et à leur intelligibilité pour des non-spécialistes. L'effort de synthèse, cependant, ne doit pas nuire à la précision de l'information, laquelle, en ce qui concerne l'analyse des impacts notamment, doit être toujours privilégiée.

De l'étude d'impact à la décision

Pour jouer pleinement son rôle de prévention de l'inflation normative et de l'instabilité du droit, l'élaboration de l'étude d'impact doit être engagée dès les premiers stades de la préparation de la réforme, puis enrichie par itérations tout au long du processus de conception du projet de texte.

Dans un premier temps, une ébauche (parfois qualifiée d'étude d'options) permet d'apprécier dans quelle mesure le recours à un nouveau texte juridique, en particulier une loi, constitue la réponse adéquate au regard de l'objectif poursuivi, de mesurer les marges de manoeuvre dans un jeu de contraintes multiples ou antagonistes, et d'apprécier les avantages et inconvénients qui s'attacheraient aux principales options envisageables.

Trop souvent, la circonstance qu'une réforme a été annoncée ou simplement que la matière se trouve déjà abondamment couverte par des textes conduit à ne plus envisager d'autre voie que l'introduction de prescriptions normatives plus détaillées encore pour régir la question. Or, dans de nombreux cas, la solution la mieux adaptée reposerait sur une combinaison de quelques dispositions, mais aussi sur d'autres modes d'intervention : instruments contractuels, documents d'orientation, chartes de bonnes pratiques, référentiels, instructions de service comportant des possibilités d'adaptation aux situations particulières... Il y a lieu, à tout le moins, d'envisager l'ensemble de la gamme des instruments possibles avant de figer la forme juridique que la réforme considérée pourra revêtir.

La pratique consistant à faire l'économie de cette étape en rédigeant d'emblée un avant-projet de texte et en le soumettant à la concertation inter services et aux consultations n'apparaît jamais de bonne méthode : le projet subira immanquablement des modifications substantielles ou des alourdissements qui ne peuvent que nuire à la clarté et à la cohérence de son contenu. Si, au contraire, les caractéristiques du dispositif ont pu être analysées avec précision, concertées et débattues préalablement à travers une première version de l'étude d'impact, la mise en forme juridique de la réforme, ainsi stabilisée dans ses grandes lignes, s'en trouve largement facilitée et n'appellera par la suite, en principe, que des ajustements à la marge.

Le travail d'évaluation préalable a vocation à se poursuivre tout au long du processus normatif afin d'affiner l'analyse des effets prévisibles, prendre en compte les apports de la concertation et préparer au mieux la mise en oeuvre de la réforme.

A chacune de ces étapes, le travail d'étude d'impact implique de mener une réflexion sur le bien-fondé du recours à la norme. Il ne s'agit pas simplement d'affirmer qu'une ou plusieurs mesures normatives sont nécessaires, ce qui ne fait généralement pas de doute, mais surtout d'oeuvrer à la rédaction de textes concis, plus permanents et adaptables aux évolutions du contexte. Une partie plus importante des dispositions pourrait-elle passer par la voie réglementaire ? Pourrait-on simplifier à cette occasion le régime existant ? D'autres modes de régulation non normatifs seraient-ils concevables pour une partie du dispositif ? Etc.

Dans quels cas faut-il réaliser une étude d'impact ?
Projets de loi

L'obligation de présentation d'une étude d'impact  pour les projets de loi est fixée par le chapitre II de la loi organique du 15 avril 2009. Son champ comprend :

En revanche, sont exclus du champ de l'obligation :

Le troisième alinéa de l'article 39 de la Constitution ne mentionnant que les conditions de présentation des projets de loi, la réalisation d'une étude d'impact ne s'impose ni pour les propositions de loi, ni pour les amendements d'origine gouvernementale ou parlementaire, ni pour les projets d'ordonnances de l'article 38 ou 74-1 de la Constitution (décision du Conseil constitutionnel n° 2009-579 DC du 9 avril 2009).

Cas particulier des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale
Articles des projets de  loi de finances

L'obligation d'évaluation préalable pour les projets de loi de finances a été inscrite par le législateur organique dans le corps de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), aux articles 51 et 53 de celle-ci, en ce qui concerne les projets de loi de finances initiale et rectificative respectivement, mais seulement pour une partie des dispositions de ces textes :

A contrario, le champ de l'obligation d'évaluation préalable n'incorpore ni les dispositions relevant du domaine obligatoire et exclusif des lois de finances, notamment les conditions générales de l'équilibre budgétaire ou les autorisations de plafonds, ni les dispositions relevant du domaine facultatif mais exclusif de ces lois.

Articles des projets de  loi de financement de la sécurité sociale

De la même façon, l'obligation d'évaluation préalable, pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale, a été inscrite à l'article LO 111-4 du code de la sécurité sociale, uniquement pour ce qui concerne les dispositions relevant du domaine facultatif et partagé, tel que défini au V de l'article LO 111-3 dudit code (voir, sur ce point, la fiche 1.3.5.).

Autres projets de textes

Aucun texte général ne vient rendre obligatoire, de façon générale, la production d'une étude d'impact pour les projets d'actes réglementaires. Il est toutefois de nombreux cas où une évaluation préalable est requise pour ces derniers. L'article L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que les projets de textes réglementaires  « créant ou modifiant des normes à caractère obligatoire concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics » sont préalablement soumis pour avis à une commission consultative d'évaluation des normes (CCEN), appelée à se prononcer sur son  « impact financier, qu'il soit positif, négatif ou neutre ».  Entrent dans ce champ non seulement les projets d'ordonnance, de décret ou d'arrêté qui concernent spécialement les collectivités territoriales, leurs groupements et établissements publics, mais aussi les projets qui les concernent concurremment avec d'autres personnes publiques ou privées. A cet effet, l'article R. 1213-3 du même code prévoit la transmission à cette instance, à l'appui du projet de texte, d'un rapport de présentation et d'une « fiche d'impact financier faisant apparaître les incidences financières directes et indirectes des mesures proposées pour les collectivités territoriales ».

Par une circulaire du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales, publiée au Journal officiel du 18 février 2011, le Premier ministre a donné instruction aux membres du Gouvernement de soumettre cette fiche d'impact financier, avec le projet d'acte réglementaire lui-même et les documents retraçant la concertation menée avec les associations d'élus locaux, au commissaire à la simplification placé auprès du secrétariat général du Gouvernement, avant toute réunion interministérielle d'arbitrage, saisine du Conseil d'État ou mise en oeuvre des procédures de recueil des contreseings ou signatures et, en toute hypothèse, préalablement à la saisine de la CCEN. Le commissaire à la simplification est ainsi appelé à apprécier si l'évaluation préalable a été effectuée de manière satisfaisante. L'annexe II de la circulaire fournit le modèle de la fiche d'impact à produire.

- La même circulaire du Premier ministre du 17 février 2011 donne instruction de procéder à une « analyse d'impact circonstanciée » pour tout projet de texte comprenant des mesures concernant les entreprises, c'est-à-dire susceptibles d'avoir une incidence sur elles, particulièrement sur les petites et moyennes entreprises et sur les entreprises du secteur industriel.

Le commissaire à la simplification est également rendu destinataire de cette analyse d'impact, à l'appui du projet de texte, et est amené notamment à apprécier si elle a été approfondie de manière satisfaisante. Le cas échéant, il invite le ministère à l'origine du projet à la compléter ou à poursuivre la consultation des entreprises susceptibles d'être affectées. Sur décision du cabinet du Premier ministre, certains textes et les fiches d'impact correspondantes pourront ensuite être soumis à l'avis de la conférence nationale de l'industrie, de la commission permanente de concertation pour les services ou de la commission nationale de concertation des professions libérales.

L'annexe III de la circulaire du 17 février 2011 prévoit le modèle de fiche d'impact qu'il convient de produire à l'appui des projets d'ordonnance, de décret ou d'arrêté concernant les entreprises ainsi que les principales orientations méthodologiques en la matière.

- En application de l'article 2 du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif, tout projet de décret créant ou renouvelant une telle commission doit être accompagné d'une étude d'impact permettant de vérifier que « la mission impartie à la commission répond à une nécessité et n'est pas susceptible d'être assurée par une commission existante » (voir la fiche 5.2.2.).

- Les projets d'ordonnance constituent un cas particulier. En effet, il s'agit d'actes de nature réglementaire, jusqu'à leur ratification par le Parlement. Il en résulte qu'ils doivent faire l'objet d'une étude d'impact dans les différents cas présentés ci-dessus, qu'ils concernent les collectivités territoriales ou les entreprises. De façon plus générale, et compte tenu de la teneur de leurs dispositions, il est de bonne méthode de procéder à une évaluation préalable aussi complète que celle qui aurait été exigée  pour un projet de loi.

Qui réalise l'étude d'impact ?

Dans le cas où la formalisation d'un document d'évaluation préalable est requise pour un projet de texte règlementaire, arrêté ou décret, la réalisation de ce document appartient naturellement au ministère porteur du projet. En ce qui concerne les projets de loi, suivant la circulaire du Premier ministre du 15 avril 2009 relative à la mise en oeuvre de la révision constitutionnelle, la réalisation de l'étude d'impact, de même, relève au premier chef du ministère ayant pris l'initiative de la réforme. Toutefois, ce document engage alors l'ensemble du Gouvernement et doit être élaboré collégialement avec les autres ministères concernés.

Les développements ci-dessous se rapportent spécifiquement aux études d'impact associées à des projets de loi.

■ La première phase de l'élaboration d'une étude d'impact est celle du cahier des charges. Elle est mise en oeuvre dès que le principe d'un nouveau projet de loi est envisagé, au plus tard lorsque le texte est pris en compte dans la programmation semestrielle du travail gouvernemental. Le ministère porteur doit alors prendre l'attache du secrétariat général du Gouvernement pour lui transmettre un document d'orientation, qui présente la nature de la réforme envisagée et le type d'incidences qui peuvent en résulter. Sur cette base, le secrétariat général du Gouvernement élabore, conjointement avec les services concernés, un cahier des charges. Celui-ci prévoit  notamment :

■ Sur la base de ce cahier des charges, le ministère porteur rédige une première version de l'étude d'impact, en lien avec les autres ministères directement intéressés, s'il y a lieu. Le secrétariat général du Gouvernement (service de la législation et de la qualité du droit) et, pour ce qui concerne les mesures d'adaptation au droit européen, le secrétariat général pour les affaires européennes sont en mesure de lui apporter leur appui méthodologique ou leur soutien pour mobiliser des ressources extérieures, en tant que de besoin.

Cette version initiale est adressée au secrétariat général du Gouvernement, qui procède alors à une première relecture, à l'aune des exigences organiques, du contenu du cahier des charges et des éléments de méthodologie de l'évaluation préalable établis au niveau interministériel. Au besoin, il invite le ministère porteur à compléter le document ou à modifier la présentation de certains développements en fonction de ses observations.

■ Le projet d'étude d'impact est ensuite communiqué, pour observations, aux autres ministères. Cette diffusion est opérée par les soins du secrétariat général du Gouvernement qui, en règle générale, prend l'initiative d'une réunion interservices. Celle-ci permet d'examiner les éventuelles réserves ou écarts dans les chiffrages, de collecter les compléments attendus et de s'assurer que les éléments de diagnostic, la présentation des termes des options possibles et l'évaluation des incidences de la réforme recueillent un consensus suffisant. Si un ou plusieurs autres ministères se trouvent en désaccord avec certains développements, il leur appartient de proposer une rédaction ou des chiffrages alternatifs, accompagnés d'un argumentaire détaillé. Le cas échéant, les divergences d'analyses persistantes sont portées à la connaissance du cabinet du Premier ministre.

Cette phase interservices doit intervenir avant la tenue des premières réunions interministérielles sur le projet de loi, de façon à pouvoir éclairer utilement les débats et éviter d'encombrer ces réunions avec des considérations de nature plus technique que politique.

Le contenu de l'étude d'impact sera ensuite complété ou ajusté par le ministère porteur, en fonction des arbitrages rendus par le Premier ministre sur le contenu du projet de loi. Un contrôle de la conformité de l'étude d'impact au regard des exigences organiques est assuré avant transmission du projet de loi au Conseil d'État, la circulaire précitée du 15 avril 2009 prévoyant explicitement que son cabinet, conjointement avec le secrétariat général du Gouvernement, sursoit à cette transmission si l'étude d'impact est jugée insuffisante. En toute hypothèse, la transmission de l'étude d'impact ne peut être différée par rapport à celle du projet de loi lui-même (article 8 de la loi organique du 15 avril 2009).

■ Le Conseil d'État est amené à porter une appréciation détaillée sur l'étude d'impact, non seulement en tant que « destinataire » du document, particulièrement utile pour analyser en détail les intentions du Gouvernement et les motifs des choix qui ont présidé à l'écriture du projet de loi initial, mais également dans la mesure où sa conformité aux prescriptions de la loi organique du 15 avril 2009 peut être sanctionné par le refus d'examen de la chambre saisie. Les ministères s'attacheront à préciser ou compléter l'étude d'impact en fonction des observations du Conseil d'État, autant que possible avant la tenue de son assemblée générale et, en toute hypothèse, avant la présentation du texte en conseil des ministres. De même, un soin particulier doit être apporté à la cohérence entre le contenu de l'étude d'impact et la teneur du projet de loi à l'issue de la réunion de relecture, sous le contrôle du cabinet du Premier ministre et du secrétariat général du Gouvernement.

■ L'étude d'impact définitive est alors remise au Président de la République et aux membres du Gouvernement participant au conseil des ministres puis, après l'adoption du projet de loi par ce dernier, transmise à l'appui dudit projet à la première assemblée qui en est saisie, sans possibilité de différé  (article 8 de la loi organique du 15 avril 2009).

Il convient de rappeler que l'article 39 de la Constitution prévoit désormais la faculté, pour la première assemblée saisie, de refuser l'inscription du projet de loi à son ordre du jour si sa conférence des présidents constate que les exigences organiques qui s'attachent aux études d'impact sont méconnues.  En effet, les projets de loi ne peuvent être inscrits à l'ordre du jour si la conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique en la matière sont méconnues. Pour se prononcer sur ce point, la conférence des présidents, pendant une session parlementaire, dispose d'un délai de dix jours suivant le dépôt du projet de loi ; lorsque le Parlement n'est pas en session, ce délai est suspendu jusqu'au dixième jour qui précède le début de la session suivante (article 9 de la loi organique du 15 avril 2009).

En cas de désaccord entre la conférence des présidents et le Gouvernement sur la conformité de l'étude d'impact, le président de l'assemblée intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel, qui statue dans un délai de huit jours (article 39, alinéa 4, de la Constitution). La décision du Conseil constitutionnel est motivée et notifiée aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat et au Premier ministre. Elle est publiée au Journal officiel (article 26-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel).

Cette possibilité de refus d'inscription d'un projet de loi n'est toutefois applicable ni aux projets de loi de finances, ni aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, dont l'adoption est enserrée dans des délais constitutionnels impératifs.

Que contient l'étude d'impact ?

Règles applicables aux projets de loi

Le contenu des études d'impact figurant à l'appui des projets de loi est régi par les dispositions de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009, applicables soit directement, soit par renvoi pour ce qui concerne les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale, et sous réserve de certaines adaptations prévues à l'article 11 de cette loi organique.

Des lignes directrices pour l'élaboration des études d'impact sont mises à la disposition des administrations centrales sur l'extranet de la qualité et de la simplification du droit. Les ministères peuvent s'y reporter pour y trouver des recommandations portant notamment sur le contenu des études d'impact.

Sont également à signaler deux circulaires qui appellent une attention particulière sur certains impacts des projets de loi.

Cas des projets de loi ordinaire

L'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 fait référence à des « documents rendant compte de l'étude d'impact ». En règle générale, l'étude d'impact qui s'attache à un projet de loi prendra la forme d'un document unique. La formulation retenue autorise néanmoins une certaine souplesse pour la présentation de l'étude d'impact :

L'article 8 comprend une énumération assez détaillée des informations attendues. Il convient d'éviter de considérer cette liste comme un simple « questionnaire ». Elle reflète une progression dans l'analyse, tout en insistant sur la précision nécessaire de certaines informations.

Le format de l'étude et le degré d'approfondissement de l'analyse peuvent être assez variables selon les projets de loi, le principe étant qu'ils soient proportionnés à l'importance de la réforme envisagée, à la difficulté de la matière et à l'importance des impacts qui en résulteront pour les citoyens ou les entreprises, y compris s'ils ne concernent qu'une petite partie d'entre eux, mais avec de lourds enjeux. De même, l'approche devra être adaptée en fonction de la nature du texte et des marges de manoeuvre juridiques disponibles.

Pour l'essentiel, l'étude d'impact :

Lorsque le projet de loi porte sur un dispositif bien identifié ou sur un seul thème, ce cheminement logique peut directement être retenu pour structurer le contenu de l'étude d'impact. Pour des projets de loi comportant plusieurs volets répondant à des considérations assez éloignées les unes des autres, il est souvent préférable de croiser l'approche thématique et les étapes de l'analyse pour concevoir la structure du document, par exemple en mettant en facteur commun le diagnostic, l'énoncé de l'objectif poursuivi et la présentation des consultations (l'annonce du plan permettant de s'assurer que toutes les dispositions du projet de loi ont été évaluées à l'aune des exigences de l'article 8). On évitera, dans toute la mesure possible, la formule consistant à procéder à une analyse article par article dans une collection de fiches distinctes, ce qui ne permet pas d'appréhender l'économie générale du texte et ses enjeux principaux.

■ La première étape vise à apporter la démonstration rigoureuse de la nécessité de légiférer.

L'étude d'impact s'attache à spécifier, de façon aussi précise et étayée que possible, les questions auxquelles le Gouvernement entend répondre. Pour la clarté de la présentation, il est généralement utile de situer brièvement la situation de fait (caractéristiques générales et ordres de grandeur) et les principaux textes qui régissent la matière, incluant la dimension du droit des femmes et de l'égalité entre les hommes et les femmes, ainsi que les conditions d'application outre-mer, avant d'entrer dans le détail des raisons qui appellent une intervention publique. L'approche doit être ici essentiellement factuelle, à la différence de l'exposé des motifs. Il est également utile de rappeler l'évolution des textes en la matière et de fournir des éléments pertinents de comparaison internationale.

Toutefois, cette présentation de la situation de fait ne suffit pas à attester de la nécessité d'un nouveau texte. L'étude d'impact doit d'abord s'attacher à retracer « l'état d'application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines visés par le projet de loi » : tous les moyens ont-ils été engagés pour exploiter au mieux les dispositifs existants ? Dans l'hypothèse où les textes en vigueur n'ont été que partiellement appliqués, peut-on en fournir l'explication (mauvaise information, inertie, complexité, manque de moyens, textes d'application pris avec retard ou déficients) ?

Il appartient ensuite aux rédacteurs de l'étude d'impact d'établir dans quelle mesure les questions à traiter trouvent essentiellement leur source dans l'inadaptation des règles en vigueur. Dans de nombreux cas en effet, d'autres paramètres entrent en ligne de compte : moyens humains et financiers, partage des rôles entre les acteurs ou organisation des services, défaut d'appropriation du dispositif… Il y a donc tout lieu de croire que la modification des textes sera d'un effet relatif si ces déterminants non juridiques demeurent.

Il s'agit en outre, de s'interroger systématiquement à ce stade sur l'utilité d'une simplification ou une clarification du régime en vigueur. La conjonction de plusieurs mécanismes concurrents, l'accumulation de règles particulières ou dérogatoires à un régime de base, le zèle réglementaire conduisant à restreindre les marges de manoeuvre laissées aux gestionnaires nationaux ou locaux, la complexité des règles peuvent expliquer dans certains cas un impact modeste des politiques publiques menées jusqu'alors. Un travail détaillé d'évaluation ex post peut s'avérer dès lors d'une grande utilité afin de tenter de revenir à l'essentiel et de redonner une visibilité suffisante aux principes qui régissent la matière.

Enfin, l'étude d'impact doit s'attacher à exposer la nécessité d'adopter des dispositions spécifiques aux personnes en situation de handicap ou, le cas échéant, à justifier de l'absence d'insertion dans le projet de loi de telles dispositions spécifiques. Cette analyse reprendra utilement la réflexion retracée préalablement dans la fiche « diagnostic-handicap » qui doit accompagner tout dossier préparatoire de projet de loi (cf. circulaire du Premier ministre citée supra).

■ Objectif de la réforme

L'objectif (ou les objectifs) de la réforme peut découler assez évidemment du diagnostic qui précède. Cependant, il est important de formuler cet objectif de façon concise pour plusieurs raisons :

Dans certains cas, l'objectif résulte simplement de l'application d'une norme supérieure qu'il suffira de rappeler.

On se gardera de deux écueils en la matière, le premier consistant à formuler un objectif d'une très grande généralité, qui rend illusoire toute véritable évaluation ex post, et l'autre consistant à établir en réalité une liste de « buts » qui ne font que traduire le contenu d'options préétablies.

■ Comparaison des options

Cette partie de l'étude d'impact permet d'expliciter les choix opérés par le Gouvernement dans le projet de loi, en énonçant les options envisageables en première analyse, puis en écartant certaines d'entre elles, soit qu'elles ne permettent pas véritablement de répondre à l'objectif assigné, soit qu'elles soient incompatibles avec certaines règles supérieures ou avec d'autres objectifs d'intérêt général, soit enfin qu'elles apparaissent incertaines ou très difficiles à mettre en oeuvre.

A partir de l'option principale ou des quelques options principales selon le champ du projet de loi, il est généralement nécessaire de procéder ensuite à l'examen de sous-options, en allant du général au particulier, pour arriver jusqu'aux modalités de mise en oeuvre du dispositif.  La structure d'un tel « arbre de décision » s'apprécie au cas par cas, en veillant à assurer la cohérence de l'ensemble des propositions.

Quatre exigences particulières résultent, à cet égard, de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 et des circulaires du Premier ministre n° 5598/SG du 23 août 2012 et n° 5602/SG du 4 septembre 2012 susmentionnées :

■ Consultations

L'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 prévoit que l'étude d'impact expose avec précision « les consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d'État ». Elle mentionne également, s'il y a lieu, « les suites données par le Gouvernement à l'avis du Conseil économique, social et environnemental ».

Tant le Conseil d'État que les assemblées parlementaires ont été amenés à préciser que cette obligation ne saurait se limiter à la communication d'une simple liste des avis rendus par les instances consultatives dont la consultation est légalement requise, assortie de leur date et du sens de l'expression du vote.

Cette partie de l'étude d'impact doit, au contraire, faire état de l'ensemble des consultations opérées, même à titre facultatif, et présenter l'essentiel des observations émises lors de cette phase de la préparation du texte, en précisant, le cas échéant, les réponses apportées par le Gouvernement.

Dans l'hypothèse où un processus de consultation ouverte a été mis en oeuvre, il convient d'en faire état avec précision et d'en dégager les principales conclusions.

■ Impact prévisible

Cette partie est consacrée à l'analyse de l'impact stricto sensu. L'approche retenue par la loi organique est très large quant au champ de l'évaluation : l'étude d'impact expose « avec précision » :

En outre, la circulaire n° 5598/SG susmentionnée indique que les travaux d’évaluation préalable devront être systématiquement enrichis, chaque fois qu’il y a lieu, d’une analyse prenant en compte la dimension des droits des femmes et de l’égalité entre les hommes et les femmes. Cette analyse a notamment pour objet de s'assurer que les dispositions envisagées ne portent pas atteinte aux droits des femmes, ni n'aggravent les inégalités entre les femmes et les hommes, de prévoir, le cas échéant, des mesures correctrices et de s'interroger sur l'opportunité de prévoir des dispositions spécifiques de nature à mieux garantir les droits des femmes ou à réduire des inégalités existantes entre les femmes et les hommes.

Le Gouvernement doit expliciter, le cas échéant, « la méthode de calcul retenue » pour procéder à ces évaluations.

Il s'agit donc d'envisager et de chiffrer, chaque fois que cela est possible, non seulement les bénéfices escomptés de la réforme, mais aussi l'ensemble des répercussions, même indirectes et même incertaines, qui sont susceptibles d'en résulter dans tous les champs d'analyse pertinents. Il est donc particulièrement utile de dresser l'inventaire des différents champs dès la phase de cahier des charges et d'obtenir le concours de plusieurs sources d'expertise complémentaires.

L'approche à retenir est triple :

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1.2. Efficacité des normes

1.2.1. Concevoir une réglementation
1.2.2. Application dans le temps
1.2.3. Application dans l'espace
1.2.4. Expérimentation
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1. Conception des textes - 1.2. Efficacité des normes
Version de la fiche du 12 décembre 2011
Mot-clef :

1.2.1. Concevoir une réglementation

1. Quel que soit son niveau dans la hiérarchie, un texte juridique – loi, décret, arrêté – doit distinguer « l'intention de l'action, le possible du souhaitable, l'accessoire de l'essentiel, le licite de l'illicite » (rapport annuel du Conseil d'État – 1991), autrement dit avoir un contenu normatif, clairement énoncé, en réponse aux questions posées.

Il se doit d'éviter les déclarations ou proclamations (voir exemple ci-après), qui n'ont aucune portée juridique et trouvent une place plus adéquate dans l'exposé des motifs, le rapport de présentation et le débat public ainsi que les formulations ambiguës ou imprécises qui nourrissent l'incertitude juridique (voir fiches 3.3.1 et 3.3.2).

« L'orientation est le résultat d'un processus continu d'élaboration et de réalisation du projet personnel de formation et d'insertion sociale et professionnelle que l'élève de collège (…) » (article 1er du décret n° 91-372 du 16 avril 1991 relatif à l'orientation des élèves dans les établissements d'enseignement privé sous contrat).

Le Conseil constitutionnel déduit de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 selon lequel « la loi est l'expression de la volonté générale » et de l'ensemble des autres normes de valeur constitutionnelle relatives à l'objet de la loi que, sous réserve de dispositions particulières prévues par la Constitution (par exemple, les lois de programmation qui déterminent les objectifs de l'action de l'État), la loi a pour vocation d'énoncer des règles et doit par suite être revêtue d'une portée normative. Des dispositions non normatives sont donc, en principe, inconstitutionnelles et, par suite, susceptibles de censure (voir la décisions CC n° 2005-512 DC du 21 avril 2005, loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école).

Le législateur a, en outre, l'obligation d'exercer pleinement sa compétence et de respecter les objectifs de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi qui lui imposent l'adoption de dispositions suffisamment précises et de formules non équivoques afin de prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire. Il ne doit pas non plus reporter sur les autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi (CC n° 2005-512 DC du 21 avril 2005). Dans le même ordre d'idées, le Conseil constitutionnel a censuré des dispositions fiscales d'une « complexité excessive » au regard des exigences constitutionnelles résultant des articles 4, 5, 6, 14 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (CC n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005, loi de finances pour 2006) et que ne justifiait « aucun motif d'intérêt général véritable ».

Pour sa part, le Conseil d'État juge opérant, à l'égard d'un acte administratif, le moyen tiré de la violation de l'objectif de clarté et d'intelligibilité de la norme (CE, Ass., 24 mars 2006, société KPMG et autres, n° 288460) mais il n'a annulé aucune disposition à ce titre.

2. Si elles sont nécessaires pour garantir l'efficacité d'un texte juridique, ces exigences sont toutefois insuffisantes. En effet, il est rare qu'un texte normatif se suffise à lui-même pour que les règles qu'il contient reçoivent pleinement application.

Norme de base, normes dérivées, instructions et moyens d'application, dispositif d'évaluation forment un tout nécessaire à l'efficacité de la norme. Comme tels, ils doivent faire l'objet d'une réflexion préalable d'ensemble, alors même que le texte en cause n'aurait pas donné lieu à la réalisation d'une étude d'impact. Les décrets d'application d'une loi doivent ainsi, dans toute la mesure du possible, être rédigés en même temps que le projet de loi lui-même.

3. L'absence de cette réflexion préalable d'ensemble conduit à des impasses ou présente des inconvénients qui nuisent gravement à l'efficacité de la norme. Pour ne citer que quelques exemples :

Pour un exemple de renvoi à une loi ultérieure :

« Une loi ultérieure complète les dispositions du présent article en vue de réformer l'assurance vieillesse de base des avocats en cohérence avec les principes énoncés au titre du Ier de la présente loi. » (III de l'article 97 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites).

Au total, ainsi que  le prévoit la circulaire du Premier ministre en date du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droit, chaque projet de norme nouvelle doit ainsi être soumis à un examen de nécessité et de proportionnalité aussi circonstancié que possible, au regard de ses effets prévisibles et des exigences de stabilité des situations juridiques. Son élaboration doit en outre être l'occasion d'un réexamen du bien-fondé des règles qu'il est prévu de modifier et de la cohérence d'ensemble de la réglementation correspondante.

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1. Conception des textes - 1.2. Efficacité des normes
Version de la fiche du 5 octobre 2012
Mots-clefs :

1.2.2. Application dans le temps

Les lois et les actes administratifs existent dès leur promulgation ou leur signature mais, sauf pour certaines décisions administratives individuelles, leur entrée en vigueur est subordonnée à des mesures de publicité (ainsi qu'aux règles spéciales fixées par le code général des collectivités territoriales s'agissant des actes soumis au contrôle de légalité des préfets). Tant que la publication n'est pas intervenue, la norme nouvelle ne peut pas être opposée aux tiers (CE, 13 décembre 1957, Barrot et autres, Rec. p. 675) et elle ne peut ni être invoquée par eux, ni faire naître de droits à leur profit.

Les principes sont qu'une loi ou un règlement qui n'a pas été publié ne peut servir de base légale à d'autres actes (CE, 26 octobre 1956, Pubreuil, Rec. p. 389), que l'administration doit statuer dans les formes et selon la procédure prescrites par les lois et règlements en vigueur à la date de sa décision, enfin, que la légalité d'une décision administrative, notamment quant à de la compétence de son auteur, s'apprécie au regard des dispositions en vigueur à la date à laquelle elle est prise.

Il est cependant admis que des mesures réglementaires soient prises pour l'application d'une disposition existante mais non encore publiée, dès lors que ces mesures n'entrent pas elles-mêmes en vigueur avant que la disposition sur laquelle elles se fondent ait été régulièrement rendue opposable aux tiers (jurisprudence Barrot précitée). Il est ainsi possible de préparer et de signer un texte d'application de dispositions non encore publiées, mais l'entrée en vigueur de ce texte ne pourra intervenir, au plus tôt, qu'à la date d'entrée en vigueur des dispositions dont il fait application (CE, 27 janvier 1961, Daunizeau et autres, Rec. p. 57). Cette faculté n'est toutefois offerte qu'afin de prendre des dispositions réglementaires nécessaires pour l'application d'un premier acte réglementaire, autrement dit sans l'intervention desquelles ce premier acte ne pourrait entrer en vigueur ; elle est exclue pour des dispositions qui seraient prises en application d'un premier acte réglementaire (CE, Sect., 30 juillet 2003, Gemtrot, n° 237201, Rec. p. 346).

Une délégation de signature, qui est un acte réglementaire, autorise son bénéficiaire, dès son édiction, à signer des actes réglementaires, sous la réserve, bien sûr, que ces actes n'entrent pas en vigueur avant la délégation elle-même (CE, 29 janvier 1965, Mollaret, n° 59853).

En revanche, une mesure individuelle ne peut être prise tant que les dispositions réglementaires qui en sont le fondement ne sont pas entrées elles-mêmes en vigueur. L'acte réglementaire et la mesure individuelle ne peuvent donc être signés le même jour.

Sur les modalités de signature et de publication des actes, voir fiches 2.1.7.,  2.1.8., et 2.1.9.

Au-delà de ces règles juridiques, le succès d'une réforme est le plus souvent subordonné aux modalités fixées pour son entrée en vigueur. Il est donc indispensable, lors de l'élaboration d'un texte, de s'interroger sur ses modalités d'application dans le temps.

Entrée en vigueur (droit commun)

La loi, si elle existe dès sa promulgation, entre en vigueur, en application de l'article 1er du code civil, le lendemain de sa publication au Journal officiel.

Les actes réglementaires et assimilés se distinguent des actes individuels, qui produisent leurs effets dès leur signature lorsqu'il s'agit d'actes favorables aux intéressés, tels que des actes conférant des droits (CE, Sect., 19 décembre 1952, Delle Mattéi, Rec. p. 594). L'entrée en vigueur des actes réglementaires est, de façon générale, subordonnée aux mesures de publicité requises : publication au Journal officiel de la République française ou dans un bulletin ou recueil officiel. En vertu d'un principe général du droit (CE, 12 décembre 2003, Synd. des commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale, n° 243430), l'autorité administrative a l'obligation  de publier dans un délai raisonnable les règlements qu'elle édicte. Les règles relatives à l'entrée en vigueur des lois et des règlements publiés au Journal officiel sont fixées à l'article 1er du code civil, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 (dont les dispositions ont remplacé, notamment, celles du décret du 5 novembre 1870)

La circonstance qu'une loi ou un règlement renvoie à des dispositions d'application qui n'ont pas encore été prises ne fait pas obstacle à l'entrée en vigueur de cette loi ou de ce règlement s'il est suffisamment précis pour être immédiatement applicable.

Entrée en vigueur différée

L'auteur d'une norme réglementaire comme le législateur sont, en principe, libres de décider explicitement, en fonction de considérations d'opportunité, que la date d'entrée en vigueur de la norme sera postérieure à la date qui résulterait des règles de droit commun. Toutefois, un texte législatif ou réglementaire atténuant une sanction ou la supprimant doit, en principe, être d'application immédiate. En outre, un texte transposant un acte de l'Union européenne dont le délai de transposition n'est pas expiré ne peut prescrire une entrée en vigueur au-delà de la date limite de transposition (CJCE, 9 août 2004, Bund Natur Schutz in Bayern, aff C.392/92).

Ce procédé présente, notamment, l'avantage de donner le temps aux destinataires des mesures de prendre leurs dispositions pour s'y adapter et s'y conformer ; il permet également à l'administration de mettre en place les dispositifs d'accompagnement nécessaires. C'est dans cette perspective que la circulaire du Premier ministre du 23 mai 2011 relative aux dates communes d'entrée en vigueur des normes concernant les entreprises prescrit, d'une part, que les règles applicables aux entreprises adoptées par le Gouvernement comprennent un différé, entre leur publication au Journal officiel et leur prise d'effet, d'au moins deux mois en principe et, d'autre part, que la prise d'effet de ces règles soit programmée, sauf circonstances particulières, soit un 1er janvier, soit un 1er juillet, éventuellement un 1er avril ou un 1er octobre à titre subsidiaire.

Pour les actes réglementaires pris en application d'une loi, le différé de prise d'effet d'une norme nouvelle est cependant soumis à un contrôle d'erreur manifeste d'appréciation par le juge administratif. En reportant en effet à une date trop lointaine l'entrée en vigueur d'une loi par le truchement d'une entrée en vigueur différée du règlement pris pour son application, l'autorité administrative méconnaît la volonté du législateur (CE, 9 juillet 1993, Association « Collectif pour la défense du droit et des libertés », n° 139445).

Dispositions transitoires

Le droit en vigueur avant la publication des nouvelles normes peut être maintenu pour certaines situations juridiques. Le nouveau texte peut également fixer des règles définissant un régime temporaire destiné à faciliter la transition.

En certaines hypothèses, la définition de mesures transitoires s'impose, pour des motifs de sécurité juridique et à défaut de dispositions législatives contraires, à l'autorité investie du pouvoir réglementaire dans l'élaboration d'une réglementation nouvelle. Il en va en particulier ainsi pour des règles nouvelles susceptibles de porter une atteinte excessive à des situations contractuelles en cours : à défaut de prévoir des dispositions transitoires, l'acte emportant ces règles nouvelles encourt la censure pour méconnaissance du principe de sécurité juridique (CE, Ass., 24 mars 2006, Société KPMG et autres, n° 288460). Il peut également en aller ainsi lorsque l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation impose à des entreprises de s'adapter à des prescriptions nouvelles (CE, Sect., 27 octobre 2006, Société TECHNA S.A. et autres, n° 260767) ou si son application immédiate entraînerait, au regard de l'objet et des effets des dispositions nouvelles, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause (CE, Sect., 13 décembre 2006, Mme Lacroix, n° 287845).

Non-rétroactivité

Le principe de non-rétroactivité n'empêche pas qu'un texte réglementaire attache des effets futurs à une situation passée. L'exercice du pouvoir réglementaire implique en effet pour son détenteur la possibilité de modifier à tout moment les normes qu'il définit sans que les personnes auxquelles sont, le cas échéant, imposées de nouvelles contraintes, puissent invoquer un droit au maintien de la réglementation existante.

Si les nouvelles normes édictées ont en principe vocation à s'appliquer immédiatement, le principe de non-rétroactivité des actes administratifs fait obstacle à ce qu'une règle nouvelle s'applique, au sens où elle les remettrait en cause, à des situations déjà constituées sous l'empire des anciennes règles (CE, Ass., 25 juin 1948, Société du journal L'Aurore, n° 94511).

Une situation est qualifiée comme constituée dans la mesure où elle est juridiquement parfaite, c'est-à-dire définitivement fixée avant l'intervention de la règle nouvelle. Tel est le cas lorsque sont intervenus avant cette date le ou les faits dont la réalisation conditionne l'application d'une règle de droit, qu'il est possible de qualifier de « faits générateurs ».

On trouve des exemples de situations constituées au stade de la délivrance du permis de construire, ou en matière financière, et en particulier fiscale, à la date du fait générateur de la dépense, recette, dette ou créance, telle la date de l'ouverture du droit à pension. Ainsi, un décret ne peut en l'absence de dispositions législatives l'y autorisant expressément, rendre applicable à des bénéfices réalisés au cours d'exercices clos avant son entrée en vigueur le nouveau taux de l'impôt sur les sociétés qu'il détermine (CE, Ass., 16 mars 1956, Garrigou, Rec. p. 121).

Les situations contractuelles de droit privé restent, sauf disposition législative contraire, régies par le droit en vigueur à la date de conclusion des contrats.

Il est jugé, en revanche, que les nouvelles règles de procédure s'appliquent à l'ensemble des procédures préparatoires à des actes qui n'ont pas été pris à la date à laquelle elles entrent en vigueur. De même, dans les régimes d'autorisation administrative, les conditions d'obtention des autorisations sont celles fixées par les règles en vigueur à la date à laquelle l'administration statue.

Dans plusieurs cas particuliers, la jurisprudence admet cependant que des mesures produisent des effets rétroactifs. Il en est ainsi :

- selon un principe général, pour les sanctions pénales plus douces, qui s'appliquent de façon rétroactive (CC, n° 80-127 DC du 20 janvier 1981) ;

- lorsque l'objet de la mesure est de combler un vide juridique, notamment en matière statutaire (CE, Sect., 11 décembre 1998, Min. de la justice c/ Angeli, n° 170717) ou de tirer les conséquences d'une annulation contentieuse (CE, 26 décembre 1925, Rodière, n° 88369).

Le principe de non-rétroactivité n'est en règle générale pas opposable à la loi, qui peut autoriser l'application d'une réglementation nouvelle aux situations en cours, y compris aux situations contractuelles. L'article 2 du code civil, aux termes duquel « La loi ne dispose que pour l'avenir ; elle n'a point d'effet rétroactif. » peut être écarté par la loi. Encore cette faculté dont jouit le législateur n'est-elle pas sans limite :

- une mesure rétroactive doit ainsi être justifiée par un intérêt général suffisant, suivant la jurisprudence du Conseil constitutionnel (CC, n° 98-404 DC du 18 décembre 1998 et n° 99-422 DC du 21 décembre 1999) ; le Conseil d'État juge en outre, au regard des stipulations de l'article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, que l'intervention rétroactive du législateur au profit de l'État doit reposer sur d'impérieux motifs d'intérêt général et, au regard des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à cette convention, qu'un juste équilibre doit être ménagé entre l'atteinte aux droits découlant de lois en vigueur et les motifs d'intérêt général susceptible de la justifier (CE, Ass., 27 mai 2005, Provin, n° 277975) ;

- la non-rétroactivité de la loi a valeur constitutionnelle en matière de répression pénale, entendue au sens large, incluant les sanctions administratives (CC, n° 82-155 DC du 30 décembre 1982).

En outre, les exigences découlant du principe de sécurité juridique pèsent sur l'autorité administrative dans la définition des mesures d'application de la loi (CE, Ass., 24 mars 2006, société KPMG et autres, n° 288460).

Sur l'ensemble de ces questions, voir les fiches 3.8.1. et suivantes.

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1. Conception des textes - 1.2. Efficacité des normes
Version de la fiche du 12 décembre 2011
Mots-clefs :

1.2.3. Application dans l'espace

Un texte législatif ou réglementaire est en principe applicable de plein droit sur l'ensemble du territoire de la République. Le principe inverse, dit « de spécialité législative », en vertu duquel les textes ne sont pas applicables sauf mention contraire prévaut toutefois pour certaines collectivités d'outre-mer mentionnées par l'article 74 et, pour la Nouvelle-Calédonie, par l'article 77 de la Constitution (voir fiche 3.6.1.). 

Dans certains cas, il peut apparaître utile, voire nécessaire, d'aménager le champ d'application territorial d'un texte. En tout état de cause, cette question doit être systématiquement examinée lors de la conception de celui-ci, spécialement en ce qui concerne son application à l'outre-mer. 

De manière générale, et sous réserve des hypothèses envisagées ci-après, la limitation du champ d'application d'un dispositif législatif ou réglementaire à une ou plusieurs parties du territoire national n'est possible que dans les cas exceptionnels où cette rupture d'égalité se trouvera justifiée par une différence de situation caractérisée ou un intérêt général suffisant (voir sur ce point deux décisions en sens opposé du Conseil constitutionnel : n° 89-270 DC du 29 décembre 1989, qui admet l'institution d'une taxe sur l'usage de bureaux dans la seule région Ile-de-France, et n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000, qui censure un dispositif d'apurement des dettes sociales réservé aux exploitants agricoles installés en Corse). 

 1. Les possibilités de modulation du champ d'application territorial d'un texte sont, principalement, les suivantes : 

2. On doit en outre signaler les possibilités suivantes :

3. Il est en tout état de cause indispensable de s'interroger lors de l'élaboration d'un texte sur son champ d'application territorial. Cela est particulièrement vrai, lorsque le texte en projet modifie une réglementation existante - ce qui est le plus fréquemment le cas - afin de s'assurer du champ d'application territorial de celle-ci et mesurer ainsi, du point de vue de leur application territoriale, la portée des modifications envisagées. 

Nombreux sont en effet les domaines caractérisés par la coexistence d'un régime de droit commun et d'un régime propre à une portion du territoire (par exemple départements et collectivités d'outre-mer ou départements d'Alsace Moselle), sans que l'existence du second apparaisse toujours à la lecture du premier. De nombreux codes comprennent des divisions consacrées au droit applicable outre-mer, qui dérogent en tout ou partie au droit métropolitain ou l'adaptent et auxquelles il convient de se référer pour avoir une vue d'ensemble de la réglementation. 

Si le principe de spécialité législative fait obstacle, s'agissant des collectivités d'outre-mer, à ce que la modification du régime de droit commun emporte en soi des conséquences sur le droit applicable dans ces collectivités (voir fiches 3.6.), cette question peut se poser à l'égard des dispositions applicables dans les départements d'outre-mer ou d'Alsace Moselle, qui ne sont pas régis par ce principe (pour une hypothèse concernant l'application du code de l'éducation en Alsace Moselle, voir CE, 6 juin 2001, Archevêque de Strasbourg, n° 224053. Voir fiche 3.7.2.).

Dans le même ordre d'idées, on doit prendre garde à ce qu'une disposition ne faisant référence qu'aux seules « régions » sans mentionner explicitement « la collectivité territoriale de Corse » est susceptible d'être interprétée comme ne pouvant être appliquée à celle-ci. Il convient donc de faire figurer systématiquement cette collectivité territoriale si le texte lui est applicable après la référence aux régions (voir fiche 3.7.2.).

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1. Conception des textes - 1.2. Efficacité des normes Mot-clef :

1.2.4. Expérimentation

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1.3. Hiérarchie des normes

1.3.1. Différentes normes
1.3.2. Domaine de la loi et domaine du règlement
1.3.3. Différentes catégories de décrets
1.3.4. Lois de finances
1.3.5. Lois de financement de la sécurité sociale
1.3.6. Arrêtés
1.3.7. Circulaires, directives et instructions
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1. Conception des textes - 1.3. Hiérarchie des normes
Version de la fiche du 20 novembre 2012
Mot-clef :

1.3.1. Différentes normes

En vertu du principe de légalité, chaque norme juridique doit se conformer à l'ensemble des règles en vigueur ayant une force supérieure dans la hiérarchie des normes, ou du moins être compatible avec ces normes. La méconnaissance de ce principe est non seulement source de désordres juridiques, mais elle constitue également une faute de l'auteur du texte illégal, susceptible d'engager la responsabilité de la collectivité publique en cause devant les juridictions nationales, de l’Union européenne ou internationales. Il est, dès lors, impératif de veiller scrupuleusement à ce que les nouvelles dispositions édictées se trouvent en harmonie avec la hiérarchie des textes déjà en vigueur ou susceptibles de l'être à la date à laquelle ces dispositions prendront effet (lois ou règlements internes ou droit dérivé de l’Union européenne en cours d'élaboration, conventions internationales en voie de ratification ...).

Les normes constitutionnelles

Elles sont au sommet de la hiérarchie de l’ordre juridique interne. Elles comprennent l'ensemble du « bloc de constitutionnalité » composé des règles suivantes :

Dans l'ordre interne, les normes constitutionnelles prévalent sur toutes les autres, y compris les engagements internationaux (CE, Ass., 30 octobre 1998, Sarran, Levacher et autres, n° 200286).

Prévues par la Constitution en vue de préciser les modalités d'application de certaines de ses dispositions, les lois organiques ne font pas pour autant partie du « bloc de constitutionnalité ». Cependant, une loi ordinaire ne peut empiéter sur le domaine de la loi organique (CC, n° 84-177 DC du 30 août 1984), ni méconnaître les dispositions d'une telle loi (CC, n° 60-8 DC du 11 août 1960).

Les normes internationales

Issues des engagements internationaux de la France et régulièrement introduites dans notre droit, elles s'imposent à toutes les normes de droit interne excepté celles qui ont valeur constitutionnelle. Cette primauté englobe le droit dérivé, créé par les organisations internationales instituées par les traités. Le droit dérivé des institutions de l'Union européenne (règlements, directives, décisions à caractère réglementaire) y tient une place toute particulière du fait de l'abondance et de la variété des normes qui en sont issues. Tout texte de loi ou de règlement de droit interne est ainsi susceptible d'être censuré ou écarté pour incompatibilité avec les règles de droit international opposables. Seule, la non-application d'un traité par l'autre ou les autres parties est susceptible de priver les stipulations de ce traité de leur force juridique.

Le Conseil d'État (Ass., 20 octobre 1989, Nicolo, n° 108243) et la Cour de cassation (Ch. mix., 24 mai 1975, Société des cafés J. Vabre, n° 73-13556), par application de l'article 55 de la Constitution, veillent à la prééminence du droit international, y compris le droit dérivé, sur les lois et règlements. Une loi, fût-elle postérieure à une règle de droit international opposable, ne peut méconnaître une telle règle et cette interdiction s'étend à tous les actes réglementaires. Le Conseil d'État sanctionne en outre le maintien et l’application, après expiration du délai de transposition, de dispositions réglementaires qui ne seraient pas compatibles avec une directive. Il admet également que tout justiciable peut se prévaloir, à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif non réglementaire, des dispositions précises et inconditionnelles d’une directive, lorsque l’État n’a pas pris, dans les délais impartis par celle-ci les mesures de transpositions nécessaires (CE, Ass., 30 octobre 2009, Mme P., n° 298348). Par cette décision, le Conseil d’État reconnaît l’effet direct des dispositions inconditionnelles et précises d’une directive passé le délai de transposition. 

Le Conseil constitutionnel n’examine pas, en principe, la compatibilité avec les engagements internationaux et européens de la France des lois qui lui sont déférées avant leur promulgation ou par la voie d’une question prioritaire de constitutionnalité, 

Mais il a jugé que la transposition d’une directive communautaire constitue, au regard de l’article 88-1 de la Constitution, une obligation non seulement communautaire, mais constitutionnelle, sous la réserve que la transposition ne saurait aller à l'encontre d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti. (CC, n° 2006-543 DC du 30 novembre 2006). 

Lorsqu’une loi qui a pour objet de transposer une directive lui est déférée avant sa promulgation, il se reconnaît donc le pouvoir, par application de l’article 88-1 de la Constitution, de vérifier qu’elle n’est pas manifestement incompatible avec cette directive (voir, pour la synthèse de cette jurisprudence, CC, n° 2010-605 DC du 12 mai 2010, Loi relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne). Lorsque la loi n’a pas pour objet de transposer une directive, il ne contrôle pas du tout sa conformité au droit de l’Union européenne. 

Lorsqu’une loi est contestée devant lui par la voie de la question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel ne contrôle pas le respect de l’exigence de transposition car celle-ci n’est pas au nombre des droits et libertés mentionnés à l’article 61-1 de la Constitution. 

Que ce soit dans son contrôle préalable à la promulgation ou par la voie de la question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel s’abstient de contrôler la constitutionnalité de dispositions législatives qui se bornent à tirer les conséquences nécessaires d’une directive précise et inconditionnelle, sous réserve de la mise en cause d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France.

Les lois

Elles s'imposent à l'ensemble des normes réglementaires. L'élaboration d'un décret doit ainsi toujours comporter un examen des champs de compétence respectifs de la loi et du règlement et, si l'on est dans le champ de compétence de la loi, un examen des normes législatives à respecter (voir fiche 1.3.2.). Si une loi qui empiète sur le domaine du règlement n'en est pas pour autant déclarée inconstitutionnelle (CC., décision n° 82-143 DC du 30 juillet 1982), un règlement qui empiète sur le domaine de la loi est nécessairement illégal. De même, le juge administratif se refusant à apprécier la constitutionnalité des lois, un règlement contraire à une loi, alors même que celle-ci serait intervenue dans un domaine réglementaire, est systématiquement déclaré illégal.

Les textes réglementaires d'application des lois doivent également se conformer aux éventuelles réserves d'interprétation formulées par le Conseil constitutionnel lors de son examen de la conformité des lois à la Constitution. 

On notera qu'ont force de lois les actes dits lois du gouvernement de Vichy maintenus en vigueur lors du rétablissement de la légalité républicaine (CE, 22 mars 1944, Vincent), les ordonnances prises par le gouvernement provisoire de la République entre 1944 et 1946 (CE, 22 février 1946, Botton) et les dispositions prises par le premier gouvernement de la Vème République sur le fondement de l'article 92 de la Constitution (CE, Sect.,12 février 1960, Sté Eky).

Les ordonnances

Dès lors que les ordonnances prises sur le fondement de l'article 38 de la Constitution interviennent, par principe, dans le domaine de la loi, leurs dispositions s'imposent aux détenteurs du pouvoir réglementaire avant comme après leur ratification par le Parlement. La ratification n'a d'incidence que sur la nature du contrôle de légalité susceptible d'être exercé sur une ordonnance et sur les modalités de modification de celles de ses dispositions qui ont un caractère réglementaire (CE, 30 juin 2003, Fédération régionale ovine du Sud-est, n° 236571, Rec. p. 292) ou qui auraient un tel caractère. Avant ratification, l'ordonnance, regardée comme un acte administratif, est soumise par le Conseil d'État au respect des normes constitutionnelles et internationales et des principes généraux du droit (CE, 4 novembre 1996 Association de défense des sociétés de course des hippodromes de province, n° 177162) à moins que la loi d'habilitation ne permette de déroger à ceux-ci (CE, 29 octobre 2004, Sueur, n° 269814). Le Conseil d’Etat vérifie également que l’ordonnance a respecté les limites de l’habilitation. Après ratification, l'ordonnance acquiert valeur législative et elle ne peut plus être contestée, comme une loi, que par la voie de l'exception d'« inconventionnalité », c'est-à-dire de contrariété à une norme internationale, ou au moyen d’une question prioritaire de constitutionnalité.

Les normes réglementaires

II existe une hiérarchie au sein des normes réglementaires. Ainsi, les décrets s'imposent aux autres actes réglementaires émanant des autorités de l'État comme des autorités décentralisées (voir également fiche 1.3.3.).

Les actes individuels doivent respecter les actes réglementaires en vigueur dans le domaine où ils interviennent, même si l'acte réglementaire émane d'une autorité subordonnée, dès lors que celle-ci est intervenue dans son champ de compétence. 

En outre, de manière générale, une autorité administrative est tenue de se conformer aux dispositions réglementaires légalement édictées qui fixent les règles de forme et de procédure selon lesquelles elle doit exercer ses compétences. Ces dispositions s'imposent à elle tant qu'elles sont en vigueur et alors même que cette autorité en serait elle-même l'auteur (CE, Ass., 19 mai 1983, n° 23127, 23181 et 23182, Club sportif et familial de la Fève, Rec. p. 204) ou qu'elles émaneraient d'une autorité qui lui est subordonnée. Une décision à caractère réglementaire ou individuel prise en méconnaissance de ces règles de forme et de procédure est en principe illégale (CE, 16 mai 2008, Département du Val-de-Marne et autres, n° 290416).

La jurisprudence

Les principes ou règles issues de la jurisprudence, au premier rang desquels figurent les principes généraux du droit, doivent être respectés par les actes réglementaires et les décisions individuelles.

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1. Conception des textes - 1.3. Hiérarchie des normes
Version de la fiche du 12 juin 2012
Mots-clefs :

1.3.2. Domaine de la loi et domaine du règlement

Il appartient au rédacteur d'un projet de loi ou d'un projet de décret de veiller scrupuleusement au respect du partage entre la loi et le règlement. 

En effet, une disposition législative ne prévoyant pas l'ensemble des règles relevant de la loi ou renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de fixer de telles règles, est contraire à la Constitution (CC, n° 84-173 DC du 26 juillet 1984). Elle pourra donc être censurée par le Conseil constitutionnel pour « incompétence négative » (méconnaissance par le législateur de l'étendue de sa compétence). 

Si, en sens inverse, une loi contenant des dispositions de nature réglementaire n'est pas inconstitutionnelle (CC, n° 82-143 DC du 30 juillet 1982 dite « Prix et revenus »), il importe d'éviter un tel empiètement. En effet, les dispositions en cause ne pourront être modifiées ou abrogées que par une nouvelle loi, sauf si le Conseil constitutionnel a fait droit à une demande de déclassement en application du second alinéa de l'article 37 de la Constitution.

Enfin, le Conseil d'État annule pour incompétence les dispositions réglementaires intervenues dans le domaine de la loi  (CE, Ass., 9 juillet 1971, Conseil national de l'ordre des pharmaciens, n° 76922), à moins qu'elles n'aient été prises sur le fondement d'une habilitation législative précise, dont il se refuse à contrôler la constitutionnalité. Depuis le 1er mars 2010, il peut toutefois être saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité, sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution et de la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 prise pour son application, qu'il lui appartiendra de renvoyer au Conseil constitutionnel, si « l'incompétence négative » du législateur est de nature à porter atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution et si les conditions de renvoi posées par la loi lorganique sont satisfaites.

Principes généraux de répartition 

Article 34 de la Constitution

Cet article prévoit que la loi « fixe les règles » concernant :

L'article 34 prévoit également que la loi « détermine les principes fondamentaux » :

La distinction entre les matières dont la loi « détermine les principes fondamentaux » et celles dont elle « fixe les règles » n'a qu'une portée limitée. En principe, en effet, seuls les éléments déterminants d'une règle doivent figurer dans la loi (CC n° 59-1 L du 27 novembre 1959). 

Autres dispositions constitutionnelles pouvant fonder la compétence du législateur

La compétence du législateur se fonde également sur d'autres dispositions de valeur constitutionnelle, notamment : 

Loi organique déterminant le contenu d'une catégorie de lois

La Constitution renvoie parfois à une loi organique le soin de préciser le contenu de certaines lois. Les lois organiques sont donc également source de la compétence législative. C'est le cas, par exemple, de la loi organique du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale ou de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (voir fiches 1.3.4. et 1.3.5.)

Dérogation à un principe général du droit

On notera enfin que seule une loi peut déroger à un principe général du droit (CC, n° 69-55 L du 26 juin 1969), ce qui a pour conséquence d'étendre le domaine d'intervention du législateur au-delà de ce que prévoient expressément la Constitution et les lois organiques. Ainsi, une loi est nécessaire pour déroger au principe général de non-rétroactivité des actes administratifs. 

Article 37 de la Constitution 

Le domaine réglementaire est défini par l'article 37 de la Constitution qui dispose que « les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire ». Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de rappeler que l'article 37 n'a pas pour effet de dispenser le pouvoir réglementaire du respect des exigences constitutionnelles (CC, n° 2006-545 DC du 28 décembre 2006).

On distingue traditionnellement, au sein de ce domaine réglementaire, les règlements autonomes et les règlements d'exécution des lois. 

Les premiers interviennent dans les matières étrangères au domaine législatif, comme l'organisation de l'administration d'État, la procédure administrative ou la procédure civile. 

Les seconds interviennent dans les matières dont la loi fixe les règles ou détermine les principes fondamentaux. Ils ont pour objet de préciser les modalités de mise en oeuvre des dispositions législatives. Là réside sans doute la principale difficulté : distinguer une disposition qui met en cause une règle essentielle, et nécessite donc l'intervention du législateur, d'une disposition qui en précise les modalités d'application et qui relève ainsi du pouvoir réglementaire. 

De nombreuses décisions du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État ont permis de préciser les contours de cette distinction et constituent une source d'informations précieuse pour le rédacteur. Quelques unes d'entre elles sont répertoriées ci-après. 

Cas particulier : théorie jurisprudentielle dite de « l'état de la législation antérieure »

Le Conseil constitutionnel a jugé que « si l'article 34 de la Constitution réserve à la compétence du législateur le soin d'édicter les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques, lesdites règles doivent être appréciées dans le cadre des limitations de portée générale qui y ont été introduites par la législation antérieure à la Constitution en vue de permettre certaines interventions de la puissance publique jugées nécessaires en la matière » (CC, n° 64-27 DC du 18 décembre 1964). En fonction de l'état de la législation antérieure à la Cinquième République, un fondement peut ainsi être donné à la compétence du pouvoir réglementaire, alors même que la stricte application des articles 34 et 37 de la Constitution ne le permettrait pas.

L'objectif est de faciliter la transition entre deux systèmes constitutionnels qui ont retenu des logiques différentes pour le partage des compétences entre la loi et le règlement. C'est pourquoi cette jurisprudence ne peut être mise en oeuvre qu'en considération de dispositions législatives intervenues avant l'entrée en vigueur de la Constitution de 1958.

De la sorte, il a été admis par le Conseil constitutionnel que le pouvoir réglementaire est compétent pour fixer les modalités du contrôle des entreprises publiques, des sociétés nationalisées et de leurs filiales, contrôle reconnu au Gouvernement par la loi du 6 janvier 1948 (décision n° 64-27 DC précitée). Il a été jugé de même en ce qui concerne les modalités du calcul des baux dont le principe de limitation se trouve fixé par la loi (CC, n° 73-80 L du 28 novembre 1973).

Suivant le même raisonnement, le Conseil d'Etat considère que, dès lors que le législateur est intervenu, avant l'entrée en vigueur de la Constitution de 1958, pour aménager l'exercice d'une profession, l'autorité réglementaire peut, au titre de son pouvoir autonome prévoir des prescriptions complémentaires à celles que la loi prévoit déjà en ce domaine (pour le champ d'application de cette solution, voir notamment : CE, Sect., 28 octobre 1960, Martial de Laboulaye, Rec. p. 570 ; Ass., 11 juillet 1984, Blat, n° 21733 ; Ass., 7 juillet 2004, ministre de l'intérieur c/ Benkerrou, n° 255136 ; 21 novembre 2008, Association Faste Sud Aveyron et autres, n° 293960 ; 4 mars 2009, Société fiduciaire nationale d'expertise comptable, n° 310979).

Jurisprudence (selon les rubriques de l'article 34 de la Constitution)

Les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques 
Décision Domaine de la loi Domaine du règlement
CC, n° 61-13 L du 3 mai 1961 Détermination des catégories de citoyens qui peuvent voter par procuration Fixation des conditions pratiques d'exercice du droit de vote par procuration
CE, Ass., 30 mars 1962, Association nationale de la meunerie et autres, Rec. p. 233 Limites de la compétence des juridictions administratives et judiciaires  
CC, n° 84-173 DC du 26 juillet 1984 Rôle d'une autorité administrative indépendante instituée pour veiller à l'exercice d'une liberté  
CC, n° 88-157 L du 10 mai 1988 Possibilité de se pourvoir en cassation Modalités suivant lesquels les pourvois en cassation sont formés, instruits et jugés
CE, 29 avril 2002, M. Gabriel Ullmann, n° 228830 Étendue du droit d'accès aux documents administratifs  
 CC, n° 2004-499 DC du 29 juillet 2004 Définition des garanties appropriées et spécifiques lorsqu'une disposition législative peut affecter, par ses conséquences, le droit au respect de la vie privée et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques   
Les sujétions imposées par la défense nationale aux citoyens ; l'organisation générale de la défense nationale 
Décision Domaine de la loi Domaine du règlement
CC, n° 66-42 L du 17 novembre 1966   Statut des personnels relevant des cadres des réserves de l'armée de l'air, qui ne sont pas des fonctionnaires civils ou militaires de l'État
CC, n° 67-45 L du 9 mai 1967 Principe selon lequel la préparation et la conduite des efforts en matière de défense sont assurées dans le cadre d'une organisation territoriale qui repose sur des circonscriptions Nature et limites de ces circonscriptions
CC, n° 68-8 FNR du 27 novembre 1968 Reconnaissance de la qualité de combattant  
CC, n° 90-285 DC du 28 décembre 1990 Règles ayant pour objet d'assurer une réparation aux personnes victimes de dommages corporels dus à des faits de guerre  
La nationalité, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités
Décision Domaine de la loi Domaine du règlement
CC, n° 64-30 L du 17 septembre 1964 Règle suivant laquelle les décisions d'adoption doivent être reportées sur un registre d'état civil dans un délai déterminé  
CE, 25 juillet 1975, Société « Les éditions des Mairies », n° 85849   Détermination du format et des modèles de livret de famille
CC, n° 86-145 L du 19 mars 1986 Principe selon lequel les certificats de nationalité française sont délivrés par un magistrat ou un fonctionnaire relevant de l'ordre judiciaire Répartition des compétences au sein de l'ordre judiciaire pour la mise en oeuvre de cette garantie
La détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procédure pénale 
Décision Domaine de la loi Domaine du règlement
CC, n° 69-55 L du 26 juin 1969 Fixation d'un délai dont l'inobservation est un des éléments constitutifs d'un délit  
CC, n° 75-56 DC du 23 juillet 1975 Toute disposition de procédure pénale  
CE, Sect., 4 mai 1979, Comité d'action des prisonniers et autres, n° 00096   Sanctions disciplinaires infligées aux détenus
CE, 28 juillet 2000, Association Premier Janvier 1998, n° 202566   Saisine du procureur de la République par le Conseil supérieur de la télématique
CE, 3 décembre 2003, Union nationale CGT des affaires sociales, n° 242727 Détermination des agents ou catégories d'agents habilités à rechercher et constater des infractions pénales  
 CE, 25 décembre 2009, Syndicat de la magistrature, n° 312314 Dispositions susceptibles d'avoir une incidence sur les modalités d'exécution des peines (pouvoirs du juge délégué aux victimes)  
CC, n° 2009-593 DC du19 novembre 2009 Droits et libertés dont continuent à bénéficier les personnes détenues, dans les limites inhérentes aux contraintes de la détention Régime disciplinaire des personnes détenues
La création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats 
Décision Domaine de la loi Domaine du règlement
CC, n° 61-14 L du 18 juillet 1961 Création de tribunaux d'instance à compétence exclusive en matière pénale Détermination du nombre, du siège et du ressort de ces tribunaux
CE, Ass., 13 juillet 1962, Conseil national de l'Ordre des médecins, Rec. p. 479 Création d'une section des assurances sociales au sein du Conseil régional de discipline  
CC, n° 64-31 L du 21 décembre 1964

Création de tribunaux pour enfants

Règles constitutives de ces tribunaux : mode de désignation des assesseurs et durée de leurs fonctions

 
CC, n° 65-33 L du 9 février 1965 Création des chambres de l'expropriation Modalités de la procédure à suivre devant les chambres de l'expropriation
CE, 4 novembre 1992, Faure et autres, n° 116910   Choix du scrutin majoritaire pour l'élection des conseillers prud'hommes appelés à tenir les audiences de référé
L'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures 
Décision Domaine de la loi Domaine du règlement
CC, n° 68-50 L du 30 janvier 1968   Dispositions relatives aux rémunérations pour services rendus, qui ne sont pas des impositions
CC, n° 80-119 L du 2 décembre 1980 Détermination de la charge de la preuve en matière fiscale  
CC, n° 82-124 L du 23 juin 1982 Composition d'un organisme dont l'avis conforme est requis pour la fixation de l'assiette et du taux d'une imposition  
CE, Ass., 3 juillet 1998, Syndicat des médecins Aix et région et autres, n° 184605 Détermination des limites à l'intérieur desquelles le taux d'une imposition peut être modulé Modulation, à l'intérieur des limites fixées par le législateur, du taux d'une imposition
Le régime électoral des assemblées parlementaires et des assemblées locales
Décision Domaine de la loi Domaine du règlement
CC, n° 62-20 L du 4 décembre 1962 Règles relatives au mode de scrutin, à la répartition des sièges, à l'ouverture des recours contre les élections et aux effets des décisions juridictionnelles rendues en la matière  
CC, n° 86-208 DC des 1er et 2 juillet 1986 Délimitation des circonscriptions électorales  
CC, n° 92-316 DC du 20 janvier 1993 Règle qui prévoit que la commission nationale des comptes de campagne est auditionnée par une commission composée de représentants de partis politiques Règles de désignation des représentants des partis politiques et de fonctionnement des auditions, dès lors que la commission n'a ni pouvoir d'instruction ni pouvoir de contrôle
CC, n° 99-187 L du 6 octobre 1999   Détermination du chef-lieu des circonscriptions électorales
CE, Ass., 10 septembre 1992, Meyet, n° 140376   Fixation des modalités nécessaires à l'organisation d'un référendum
La création de catégories d'établissements publics
Décision Domaine de la loi Domaine du règlement

CC, n° 59-1 L du 27 novembre 1959

 CC, n° 82-127 L du 10 novembre 1982

Création d'un établissement public constituant à lui seul une catégorie d'établissement public :

 - RATP

 - Centre Pompidou

 
CC, n° 79-108 L du 25 juillet 1979   Création d'un établissement public entrant dans une catégorie existante : - ANPE
CC, n° 59-1 L du 27 novembre 1959 Règles constitutives d'un établissement public constituant à lui seul une catégorie d'établissement public, comme celle prévoyant la présence de représentants des collectivités territoriales au sein du conseil d'administration de la RATP Nombre de représentants des collectivités territoriales au sein du conseil d'administration de la RATP
CC, n° 87-150 L du 17 mars 1987   Caractère administratif ou industriel et commercial d'un établissement public
Les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'État
Décision Domaine de la loi Domaine du règlement
CC, n° 60-8 L du 14 octobre 1960 Droit d'option entre le statut de fonctionnaire et un statut particulier Fixation du délai pendant lequel peut s'exercer ce droit d'option
CE, Sect., 22 avril 1966, Fédération nationale des syndicats de police, n° 59340 Principe de désignation, par voie d'élection, des représentants du personnel au sein des commissions administratives paritaires Mode de scrutin
CC, n° 77-100 L du 16 novembre 1977   Statut des agents des offices publics d'HLM, qui ne sont pas des fonctionnaires, dès lors qu'il ne met pas en cause la libre administration des collectivités territoriales
CE, 4 mai 1981, Fédération autonome des syndicats de police, n° 14456   Disposition imposant une présence en dehors des heures normales de service, lorsque l'intérêt du service l'exige
CC, n° 91-165 L du 12 mars 1991 Principe du recrutement par concours, nature des conditions exigées pour se présenter au concours Modalités du choix du jury de concours, détail des conditions exigées pour se présenter au concours
Les nationalisations et les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé
Décision Domaine de la loi Domaine du règlement
CC, n° 81-132 DC du 16 janvier 1982 Poser les règles de transfert des entreprises du secteur public au secteur privé Décider d'une opération impliquant un transfert du secteur public au secteur privé
CE, 11 octobre 1985, Syndicat général de la recherche agronomique CFDT, n° 28106   Possibilité donnée à un établissement public de prendre des participations financières sans cession d'éléments d'actif susceptibles de constituer une entreprise
CC, n° 98-182 L du 6 mars 1998 Création d'une commission chargée d'évaluer la valeur des entreprises publiques avant leur transfert au secteur privé Choix de la dénomination de cette commission
La libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources
Décision Domaine de la loi Domaine du règlement
CC, n° 64-29 L du 12 mai 1964 Détermination du domaine de la tutelle administrative qui s'exerce sur les collectivités territoriales Répartition des attributions de cette tutelle entre les diverses autorités susceptibles de l'exercer
CC, n° 67-49 L du 12 décembre 1967 Transfert de compétence d'une collectivité territoriale à l'État Désignation de l'autorité devant exercer au nom de l'État la compétence ainsi transférée
CC, n° 88-154 L du 10 mars 1988 Obligation faite aux collectivités territoriales de motiver une décision de refus de communiquer un document administratif  
Avis AG n° 359646 du 13 février 1997   Disposition prévoyant la présence de deux élus locaux dans une commission administrative
CE, 19 mars 1997, Département de la Loire et Assemblée des présidents des conseils généraux, n° 142266 Disposition restreignant la possibilité pour les collectivités territoriales de créer certains emplois  
CC, n° 99-184 L du 18 mars 1999 Création de la Commission nationale du débat public, qui peut être appelée à organiser des débats sur les projets des collectivités territoriales Composition de la Commission nationale du débat public dont le rôle est consultatif
 CE, 21 novembre 2008, Association Faste Sud Aveyron et autres, n° 293960 Encadrement du régime financier et de la tarification, notamment par les collectivités territoriales et l'assurance maladie, des personnes morales de droit privé gérant des établissements et services intervenant dans le champ de l'action sociale  
CC, n° 2010-219 L du 11 février 2010   Répartition des attributions territoriales de l'État entre le préfet de région et le préfet de département
L'enseignement
Décision Domaine de la loi Domaine du règlement
CE, Ass., 12 juillet 1969, Chambre de commerce et d'industrie de Saint-Etienne, n° 76089 Principe du jury pour un examen Modalités d'organisation de cet examen
CE, Sect., 9 avril 1976, Conseil des parents d'élèves des écoles publiques de la mission universitaire et culturelle française au Maroc, n° 89821   Taux et modalités de perception des droits d'inscription, de scolarité, d'examens, de concours et de diplôme dans les établissements de l'État
CE, 27 avril 1977, Syndicat national des instituteurs, n° 98891 Attribution de bourses aux élèves de l'enseignement supérieur privé  
CC, n° 91-167 L du 19 décembre 1991 Limitation du nombre des étudiants pouvant avoir accès aux études médicales Détermination des circonscriptions à l'intérieur desquelles s'applique la limitation du nombre des postes mis au concours
CC, n° 99-185 L du 18 mars 1999 Dispositions donnant compétence à l'État pour accorder l'habilitation à délivrer un titre d'ingénieur diplômé Désignation, au sein de l'État, des autorités chargées d'accorder cette habilitation
CC, n° 2005-200 L du 24 mars 2005   Désignation de l'autorité chargée au nom de l'État de procéder à l'enregistrement de diplômes, titres et certificats de qualification dans le répertoire national des certifications professionnelles : rattachement au Premier ministre de la Commission nationale de la certification professionnelle
CC, n° 2006-203 L du 31 janvier 2006   Contenu des programmes scolaires
La préservation de l'environnement 
Décision Domaine de la loi Domaine du règlement
CC, n° 2008-564 DC du 19 juin 2008 « Conditions et limites » dans lesquelles doit s'exercer le droit de toute personne à accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques  
CE, Ass., 3 octobre 2008, Commune d'Annecy, n° 297931 Conditions et limites dans lesquelles doit s'exercer le droit de toute personne à accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et à participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement (article 7 de la Charte) Mesures d'application de ces conditions et limites
CE, 24 juillet 2009, Comité de recherche et d'information indépendantes sur le génie génétique CRII GEN, n° 305314 Conditions de la prévention des atteintes susceptibles d'être portées à l'environnement ou, à défaut, de la limitation de leurs conséquences Mesures d'application de ces conditions
Le régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales 
Décision Domaine de la loi Domaine du règlement
CC, n° 62-21 L du 4 décembre 1962 Droit au maintien dans les lieux des locataires  
CC, n° 64-29 L du 12 mai 1964   Dispositions mettant des obligations à la charge des entreprises ayant passé des marchés avec les collectivités territoriales
CC, n° 65-35 L du 2 juillet 1965 Règles de constitution des sociétés et règles relatives aux rapports susceptibles d'être noués par les sociétés avec les tiers Dispositions imposant à certaines sociétés l'obligation de publier divers documents pour l'information de leurs actionnaires et des tiers
CC, n° 67-43 L du 26 janvier 1967 Privation des droits d'un propriétaire  
CC, n° 84-137 L du 4 juin 1984  Dispositions soumettant des contrats à des conditions spéciales  
CC, n° 2000-190 L du 7 novembre 2000 Institution d'une police spéciale de la chasse Désignation des espèces d'animaux nuisibles pouvant faire l'objet de chasses
CC, n° 2006-207 L du 23 novembre 2006   Contenu du bordereau à déposer à la conservation des hypothèques pour l'inscription des privilèges et hypothèques
Le droit du travail et le droit syndical 
Décision Domaine de la loi Domaine du règlement
CC, n° 79-106 L du 22 février 1979 Existence d'allocations spéciales en faveur de certaines catégories de travailleurs et nature des conditions exigées pour l'attribution de ces allocations Précisions sur les conditions d'attribution des allocations, notamment celle tenant à l'âge des bénéficiaires
CC, n° 89-257 DC du 25 juillet 1989 Principe selon lequel une convention collective peut contenir des dispositions plus favorables aux travailleurs que celles des lois et règlements  
CC, n° 91-166 L du 13 juin 1991 Obligation faite à tout employeur d'établir les listes des salariés qu'il emploie aux fins de les communiquer à l'autorité administrative en vue de l'établissement des listes électorales pour l'élection des conseillers prud'hommes Détermination des éléments d'information devant figurer sur ces listes
CC, n° 93-174 L du 6 avril 1993 Détermination des autorités et départements ministériels dont dépendent les fonctionnaires chargés des fonctions d'inspecteur du travail  
CE Ass., 21 octobre 1994, Société Tapis Saint-Maclou, n° 153458 Dispositions habilitant l'inspecteur du travail à saisir le juge civil des référés pour faire cesser le travail le dimanche  
CC, n° 99-423 DC du 13 janvier 2000 Obligation préalable à l'établissement d'un plan social : effets de son inobservation ; obligation érigée ou non en condition de validité du plan social ; effet de son inobservation sur les procédures de licenciement subséquentes  
Le droit de la sécurité sociale 
Décision Domaine de la loi Domaine du règlement
CC, n° 60-10 L du 20 décembre 1960 Détermination des catégories de personnes assujetties à l'obligation de cotiser et partage de cette obligation entre employeurs et salariés Fixation du taux de la part qui incombe à chacune de ces catégories dans le paiement de la cotisation
CE, Ass., 27 novembre 1964, Caisse centrale de secours mutuel agricole, Rec. p; 4 Principe de l'administration des caisses de sécurité sociale par leurs représentants élus Exercice par l'autorité administrative de son pouvoir de tutelle sur les caisses de sécurité sociale
CC, n° 80-115 L du 15 octobre 1980 Détermination des conditions que doivent remplir les membres des conseils d'administration des caisses de sécurité sociale  
CE Ass., 20 décembre 1995, Collectif national Kiné-France, n° 159904 Limitation quantitative des actes des masseurs-kinésithérapeutes  
CE, 12 juin 1998, Fédération des aveugles et handicapés visuels de France, n° 188737 Principes fondamentaux de l'aide sociale : détermination des catégories de personnes appelées à bénéficier de la prestation spécifique dépendance et nature des conditions exigées pour l'attribution de cette allocation Précisions sur les conditions d'attribution, notamment celle tenant à l'âge requis
CC, n° 2004-197 L du 10 juin 2004 Existence même des pensions d'invalidité et de vieillesse et nature des conditions exigées pour leur attribution ; principe selon lequel la durée de cotisation nécessaire pour obtenir une pension à taux plein dépend de paramètres tels que l'espérance de vie à l'âge à partir duquel la liquidation d'une pension complète peut être demandée Précisions sur les éléments quantitatifs tels que l'âge des bénéficiaires et la durée minimale d'assurance
CE, 21 novembre 2008, Association Faste Sud Aveyron et autres, n° 293960 Principes fondamentaux de la sécurité sociale et de l'aide sociale : encadrement du régime financier et de la tarification, notamment par les collectivités territoriales et l'assurance maladie, des personnes morales de droit privé gérant des établissements et services intervenant dans le champ de l'action sociale  
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1. Conception des textes - 1.3. Hiérarchie des normes
Version de la fiche du 9 avril 2013
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1.3.3. Différentes catégories de décrets

On distingue trois catégories de décrets réglementaires : les décrets simples, les décrets en Conseil d'État et les décrets en conseil des ministres, étant précisé que ces derniers peuvent également être des décrets en Conseil d'État (voir fiches 2.4.). Les décrets en conseil des ministres sont des décrets du Président de la République, tandis que les autres décrets relèvent de la compétence de droit commun du Premier ministre en application de l’article 21 de la Constitution (CE, Ass, 27 avril 1962, Sicard et autres, Rec. p. 279 ).  

Les décrets en conseil des ministres

En vertu de l'article 13 de la Constitution, les décrets délibérés en conseil des ministres sont signés par le Président de la République. Ils sont contresignés par le Premier ministre et, le cas échéant, par les ministres responsables (voir fiche  3.9.1.). Ils comportent, dans les visas, la mention : « Le conseil des ministres entendu, ».

Un décret doit être délibéré en conseil des ministres dès lors qu'un texte le prévoit. Ce texte peut être :

Dans les faits, des considérations liées à la nature ou à l'importance du sujet traité peuvent expliquer que des décrets soient délibérés en conseil des ministres, alors qu'aucun texte ne le prévoit.

Il convient toutefois d'être conscient des conséquences d'un tel choix. Il résulte en effet de la jurisprudence qu'un décret délibéré en conseil des ministres postérieurement à l'entrée en vigueur de la Constitution de 1958, alors même qu'aucun texte ne l'imposait, ne peut plus être modifié ou abrogé que par décret en conseil des ministres (CE, Ass., 10 septembre 1992, Meyet, n° 140376).

Cependant, la règle de compétence ainsi posée par la jurisprudence ne s'appliquerait pas si une loi ou un décret en conseil des ministres donnait explicitement compétence à une autorité autre que le Président de la République pour édicter une réglementation dans le domaine dans lequel est intervenu le décret en cause ou pour modifier ce décret.

De même, cet effet de « cliquet » peut ne s’attacher qu’à certaines dispositions d’un décret si elles seules ont été modifiées par un décret en conseil des ministres : tel est le cas du décret n° 53-707 du 9 août 1953 relatif au contrôle de l’État sur les entreprises publiques nationales, qui a été partiellement réécrit par un décret n° 78-173 du 16 février 1978 délibéré en conseil des ministres. 

Il convient par ailleurs de préciser qu’un décret soumis au conseil des ministres antérieurement à l’entrée en vigueur de la Constitution de 1958 peut être modifié par un décret non délibéré en conseil des ministres, à condition toutefois qu’aucun texte n’exige une telle délibération et que les dispositions en cause n’aient pas été, sous l’empire de la Constitution de 1958, déjà modifiées par décret en conseil des ministres.

Lorsqu’une loi, une ordonnance ou un décret en conseil des ministres est modifié de façon à supprimer l’exigence d’une délibération en conseil des ministres pour les décrets d’application auxquels cette loi, cette ordonnance ou ce décret renvoie, les décrets d’application déjà intervenus peuvent être modifiés par des décrets non délibérés en conseil des ministres (CE, 9 septembre 1996, Ministre de la défense c/ Collas et autres, n° 140970). Ainsi, il convient de noter que le décret n° 2007-139 du 1er février 2007 a modifié le décret n° 97-34 du 15 janvier 1997, qui imposait de fixer la liste des décisions administratives individuelles prises par les ministres et non par les préfets par décret en Conseil d'État et en conseil des ministres : il a réécrit l’article 2 de ce décret pour en supprimer l’obligation de délibération en conseil des ministres tout en maintenant celle d’un examen par le Conseil d’État. Le décret du 1er février 2007 a également prévu que les dispositions déjà prises par des décrets en Conseil d’État et en conseil des ministres en application du décret du 15 janvier 1997 dans sa rédaction antérieure peuvent être modifiées par décret en Conseil d’État.

Si l'on souhaite éviter l’effet de « cliquet » résultant de la jurisprudence de 1992 lorsque l’on fait adopter en conseil des ministres un décret en dehors de toute obligation légale, il importe d'introduire dans ce décret un article final prévoyant qu’il pourra être modifié par décret simple ou par décret en Conseil d'État selon le cas (exemple : « Le présent décret peut être modifié par décret »). De même, dans le cas d'un décret dont seules certaines dispositions devaient être délibérées en conseil des ministres, un article final prévoira que les autres dispositions peuvent être modifiées par décret simple ou par décret en Conseil d'État (« Les articles X, Y et Z du présent décret peuvent être modifiés par décret en Conseil d'État » ou « A l’exception de ses articles X, Y et Z, le présent décret peut être modifié par décret en Conseil d'État »).

Les décrets en Conseil d'État

Ce sont les décrets pour lesquels une disposition constitutionnelle (second alinéa de l'article 37 de la Constitution), un texte législatif ou un texte réglementaire prévoit qu'ils sont soumis à l'avis du Conseil d'État. Il arrive aussi qu'en l'absence d'un texte le prévoyant, le Gouvernement et le Conseil d'État s'accordent en raison de l'objet ou de l'importance d'un décret, pour l'élever au niveau du décret en Conseil d'État. Les décrets en Conseil d'État portent la mention « Le Conseil d'État entendu, ».

Le Conseil d’État considère que la répartition des renvois législatifs soit au décret en Conseil d’État soit au décret simple peut être décidée en recourant à des « critères positifs » et à des « indices négatifs » ( CE, Rapport public 2011).

La méconnaissance de l'obligation de consulter le Conseil d'État, que cette obligation résulte d'un texte ou de la circonstance que le texte que l’on veut modifier ou abroger a été pris en Conseil d'État, est une cause d'illégalité. Cette dernière  est soulevée d'office par le juge. De la même façon, un décret simple ne peut déroger à un décret en Conseil d'État qu’à la condition que ce dernier (CE, 29 octobre 2008, Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales, n° 305746) ou qu’une disposition législative l’ait expressément prévu.

Le rédacteur prendra garde aux articles « balais » des codes ou lois qui prévoient que les mesures d'application d'un ensemble d'articles, voire d'un chapitre ou d'un livre, sont prises, « sauf dispositions contraires », par décret en Conseil d'État. Il faut, dans ce cas, recourir à un décret en Conseil d'État, à moins que la disposition à appliquer ne renvoie expressément à un décret simple (ou à un arrêté) (voir fiche 3.5.1.).

La catégorie des règlements d'administration publique (décrets qui devaient être soumis à l'Assemblée générale du Conseil d'État) a été supprimée en 1980. Les règlements d'administration publique existants sont considérés comme étant des décrets en Conseil d'État. Ils peuvent donc être modifiés ou abrogés par décret en Conseil d'État. Lorsque, dans les visas ou le corps d'un texte, on se réfère à un décret pris en cette forme, il convient de faire disparaître de son intitulé les mots « règlement d'administration publique ».

Il importe en général d'éviter de soumettre au Conseil d'État un décret comportant à la fois des dispositions relevant du décret en Conseil d'État et d'autres relevant du décret simple. Il résulte en effet de la jurisprudence que les dispositions de ce décret, dont le niveau résultera du seul usage de la formule « le Conseil d'État entendu, » dans les visas, ne pourront ensuite être modifiées que par décret en Conseil d'État (CE, Ass., 3 juillet 1998, Syndicat national de l'environnement CFDT et autres, n° 177248). Le mieux dans ce cas consiste donc à rédiger deux textes distincts. À défaut, il convient à tout le moins de prévoir un article final ouvrant la possibilité de modifier telles et telles dispositions par décret. Cette précision doit également figurer dans les décrets de « déclassement » pris en application du second alinéa de l'article 37 de la Constitution, s'ils n'ont été soumis au Conseil d'État qu'en raison de l'utilisation de cette procédure.

On signalera toutefois que la règle posée par la jurisprudence Syndicat national de l'environnement CFDT et autres cesse de s'appliquer si une norme hiérarchiquement supérieure à un décret en Conseil d'État (par exemple une loi) a prévu que les mesures en cause peuvent être prises par décret. Ainsi, un décret qui a été spontanément soumis à l'avis du Conseil d'État avec l'utilisation dans les visas de la formule « le Conseil d'État entendu, » pourra être modifié par décret simple dans l'hypothèse où, postérieurement à son édiction, le législateur est intervenu et a prévu, dans la matière considérée, que les mesures d'application de la loi seront prises « par décret ». Il en ira également ainsi dans le cas où, dans une loi, une ordonnance ou un décret, un renvoi au décret en Conseil d'État a été remplacé par un renvoi au décret (CE, 19 février 2010, Molline et autres, n° 322407).

Les décrets simples

Ce sont les décrets qui ne sont ni des décrets en Conseil d'État, ni des décrets en conseil des ministres. Il s'agit du mode ordinaire d'exercice du pouvoir réglementaire.

Il est toujours possible, dès lors que le sujet traité le justifie, de soumettre un décret simple à l'examen du Conseil d'État. Pour les distinguer des décrets en Conseil d'État, ces décrets comportent la mention « après avis du Conseil d'État, » et non « Le Conseil d'État entendu, ». Les décrets pris « après avis du Conseil d'État, » peuvent être modifiés par décret simple. Aussi est-il préférable, lorsque le Gouvernement soumet un projet de décret au Conseil d'État sans y être tenu, de recourir, dans les visas du projet soumis à la Haute Assemblée à cette formule plutôt que d'ériger ce texte en décret en Conseil d'État par l'emploi de la formule « Le Conseil d'État entendu, ».

La codification des différentes catégories de décrets 

Dans les codes modernes, c’est-à-dire ceux préalablement soumis à la Commission supérieure de codification, les articles de la partie règlementaire relevant d’un décret en Conseil d’État et en conseil des ministres sont identifiés par un « R* », tandis que ceux relevant d’un décret en conseil des ministres mais non du Conseil d’État le sont par un « D* ». Les articles relevant d’un décret en Conseil d’État sont signalés par la lettre « R » tandis que ceux qui relèvent du décret simple sont signalés par la lettre « D » (voir fiche 1.4.2.). 

Il peut s’avérer opportun, lorsque l’on modifie la partie réglementaire d’un tel code, où des articles relevant de ces différents niveaux sont imbriqués, de procéder par un seul décret. En ce cas il est admis, la signification des mentions « R* », « R », « D* » et « D » étant dépourvue d’ambiguïté :

Par dérogation aux indications données plus haut, il n’y a donc pas lieu, dans un tel décret, d’introduire de mention destinée à parer « l’effet de cliquet » résultant des décisions du 10 septembre 1992, Meyet et du 3 juillet 1998, Syndicat national de l’environnement CFDT et autres (voir CE, Rapport public 2011, EDCE, p. 176).

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1. Conception des textes - 1.3. Hiérarchie des normes
Version de la fiche du 23 février 2016
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1.3.4. Lois de finances

Outre leur caractère annuel, les lois de finances ont ceci de particulier que la Constitution et la loi organique fixent des règles relatives à leur présentation et à leur contenu et définissent une procédure de discussion et d'adoption qui se distingue de celle applicable aux lois ordinaires (voir fiche 2.2.8.). Du point de vue de la hiérarchie des normes, elles ne sont pas supérieures aux autres lois ; mais une loi ordinaire ne peut pas, sans méconnaître la Constitution et encourir en conséquence une censure par le Conseil constitutionnel, empiéter sur le domaine réservé aux lois de finances (voir par exemple, à propos d'une modification de la nomenclature budgétaire, la décision n° 2009-577 DC du 3 mars 2009).

Dispositions applicables

Aux termes de l'article 34 de la Constitution : « Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. » Par ailleurs, le premier alinéa de l'article 47 dispose que « Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique. »

Prise en application de ce double renvoi, la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a abrogé et remplacé l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Cette loi organique est entrée en vigueur de manière échelonnée, par l'effet de ses articles 61 à 66. Elle est, à compter du 1er janvier 2005, applicable dans l'ensemble de ses dispositions, sous la seule réserve que les lois de finances afférentes à l'exercice 2005 et aux exercices précédents restent régies par les dispositions antérieurement applicables (article 67, dernier alinéa). La LOLF a été précisée et complétée sur certains points par la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005, par la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 et par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012.

La LOLF a apporté de profonds changements aux règles antérieures, notamment en ce qui concerne la présentation et le vote des dépenses ; mais elle n'a pas remis en cause les grands principes du droit budgétaire - l'annualité, l'unité et l'universalité du budget, ainsi que sa sincérité, qu'elle a expressément consacrée - ni l'architecture générale des lois de finances. Aussi faut-il considérer que l'abondante jurisprudence du Conseil constitutionnel relative aux lois de finances rendue sous l'empire de l'ordonnance du 2 janvier 1959 est, pour l'essentiel, toujours valable, sous réserve évidemment de celles des décisions qui appliquent et interprètent des dispositions de cette ordonnance abrogées ou substantiellement modifiées par la LOLF.

Il convient de signaler que la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a complété l'article 34 de la Constitution pour y faire mention d'une nouvelle catégorie de lois, les lois de programmation des finances publiques, chargées de définir les orientations pluriannuelles des finances publiques en s'inscrivant dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques. Ces orientations ont pour objet d'encadrer la préparation et le vote des budgets au cours de la période considérée mais elles n'ont pas de portée juridique contraignante. Trois lois de programmation des finances publiques ont d'ores et déjà été adoptées : la loi n° 2009-135 du 9 février 2009, qui couvre la période 2009-2012, la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 (2011-2014) et la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 (2012-2017) (voir aussi fiche 2.2.8.). La loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, prise en vue de mettre en oeuvre le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire signé le 2 mars 2012 à Bruxelles, a précisé le contenu des lois de programmation, qui, notamment, doivent désormais fixer l'objectif à moyen terme des administrations publiques mentionné à l'article 3 de ce traité.

Il est à souligner enfin que l'article 39 de la Constitution prévoit que les projets de loi de finances sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale. Cette priorité d'examen s'applique également aux amendements gouvernementaux introduisant dans le projet en discussion des « mesures financières entièrement nouvelles » ou, dans le dernier état de la jurisprudence, des « mesures nouvelles » (voir par exemple CC, n° 89-268 DC du 29 décembre 1989, n° 95-369 DC du 28 décembre 1995 et n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002, ainsi que, pour l'application de la même règle aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, CC, n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006).

Les différentes lois de finances

L'article 1er de la LOLF distingue quatre catégories de lois de finances.

La loi de finances de l'année, ou loi de finances initiale

C'est celle qui, pour un exercice, prévoit les recettes, autorise les dépenses et arrête l'équilibre budgétaire ; elle est présentée conformément aux dispositions de l'article 34 de la LOLF, qui prévoient une organisation en deux parties distinctes et fixent le contenu de chacune de ces parties, en énumérant les mesures qui doivent y figurer et celles qui peuvent y figurer ; le projet de loi de finances de l'année doit, en application de l'article 39 de la LOLF, être déposé au Parlement au plus tard le premier mardi d'octobre de l'année qui précède celle à laquelle il se rapporte (voir fiche 2.2.8.). Il doit être accompagné du « rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la Nation » (article 50 de la LOLF) et de nombreuses annexes explicatives (article 51).

Les lois de finances rectificatives

Définies à l'article 35 de la LOLF, elles modifient en cours d'année les dispositions de la loi de finances de l'année. Elles ajustent les plafonds de dépenses et les données de l'équilibre et, pour le reste, sont présentées en tout ou partie comme la loi de finances de l'année. Il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que le Gouvernement est, dans certaines circonstances, tenu de préparer et de soumettre au Parlement une loi de finances rectificative (CC, n° 91-298 DC du 24 juillet 1991 ; n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002). Tout projet de loi de finances rectificative doit être accompagné des documents annexes mentionnés à l'article 53 de la LOLF.

La loi de règlement

Elle a pour objet d'arrêter le montant définitif des recettes et des dépenses de l'exercice auquel elle se rapporte et le résultat budgétaire qui en découle. Elle peut comporter d'autres dispositions, dans les limites prévues aux IV et V de l'article 37 de la LOLF. En vertu de l'article 46 de la LOLF, le projet de loi de règlement doit être déposé avant le 1er juin de l'année suivant celle à laquelle il se rapporte. Il doit être accompagné des documents mentionnés à l'article 54 de la LOLF ainsi que de la certification des comptes de l'État par la Cour des comptes (article 58).

La « loi spéciale » autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir les impôts existants

Enfin, reflétant une décision du Conseil constitutionnel (CC, n° 79-111 DC du 30 décembre 1979), l'article 45 de la LOLF ouvre la possibilité, dans le cas où la loi de finances de l'année n'a pu être adoptée à temps, d'une « loi spéciale » autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir les impôts existants.

NB : Il est à noter que, jusqu'à récemment, il était d'usage de donner aux lois de finances et lois de finances rectificatives l'intitulé spécial suivant : « loi de finances [rectificative] pour ... (n° ... du ... ) ». Toutefois, depuis la loi de finances pour 2005, c'est la présentation habituelle des lois qui est retenue : « loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 ». Ce changement n'ayant évidemment pas de portée rétroactive, il convient, lorsque l'on se réfère dans un texte à une loi de finances ou à une loi de finances rectificative, de lui donner l'intitulé qui était le sien lors de sa publication ; les lois de finances et lois de finances rectificatives publiées antérieurement à 2004 conservent donc leur intitulé initial.

Les évaluations préalables (voir aussi fiche 1.1.2.) et les avis du Haut conseil des finances publiques

Il résulte de l'article 11 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 que les projets de loi de finances sont exclus du champ d'application de l'obligation de joindre une étude d'impact aux projets de loi lors de leur dépôt, que cette loi organique a prévue à peine de refus d'inscription à l'ordre du jour du Parlement conformément à l'article 39 de la Constitution dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle de 2008. Toutefois, l'article 12 de la même loi a complété les articles 51 et 53 de la LOLF de façon à ajouter aux documents obligatoirement joints aux projets de loi de finances de l'année et de loi de finances rectificative une « évaluation préalable » de toute disposition fiscale ou ayant un effet sur les ressources de l'année et de toute disposition relevant du domaine facultatif et non exclusif de ces lois (cf. ci-après).

Le contenu de ces évaluations préalables est défini par renvoi à l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 relatif aux études d'impact et doit donc, comme celles-ci, en respecter les exigences, interprétées à la lumière de la décision n° 2009-579 DC du 9 avril 2009 du Conseil constitutionnel, c'est-à-dire de manière adéquate et proportionnée à l'objet des dispositions en cause. Comme les études d'impact, les évaluations préalables doivent être transmises au Conseil d'État avec le projet de loi de finances auquel elles se rapportent. 

En application de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, doivent être recueillis et transmis au Conseil d’État puis joints au projet déposé à l’Assemblée nationale les avis du Haut Conseil des finances publiques relatifs aux prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent le projet de loi de finances de l'année ainsi que les projets de loi de finances rectificative.

Le contenu des lois de finances

Selon une distinction que le Conseil constitutionnel a reprise à son compte (dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 sur la LOLF, considérants 69 et 70), le domaine des lois de finances est obligatoire, exclusif ou facultatif. Pour être tout à fait exact, il convient en réalité de distinguer entre domaine obligatoire et exclusif, domaine facultatif et exclusif et domaine facultatif et partagé. Les dispositions qui ne relèvent d'aucune de ces catégories ne peuvent être insérées dans une loi de finances.

Domaine obligatoire et exclusif

Certaines dispositions doivent obligatoirement figurer dans chaque loi de finances de l'année, chaque loi de finances rectificative ou chaque loi de règlement et ne peuvent être insérées que dans une telle loi. Ce sont, pour l'essentiel, les dispositions proprement budgétaires, c'est-à-dire celles relatives à l'autorisation de perception des impôts, à l'évaluation des ressources de l'État, à la détermination des plafonds de dépenses et d'emplois ainsi qu'à l'équilibre budgétaire et à la trésorerie. S'agissant de la loi de finances de l'année, on en trouve l'énumération au III de l'article 34 de la LOLF (à savoir : 1°, 5°, 6°, 7° et 8° du I et 1°, 2° et 3° du II de cet article). 

La loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques a en outre prévu que la loi de finances de l’année, les lois de finances rectificatives et la loi de règlement, ainsi que les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale, comprennent désormais un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l'année sur laquelle elles portent, l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques. Dans sa décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012, le Conseil constitutionnel a confirmé que cet article liminaire n’a qu’une valeur informative, au titre d’un cadrage prévisionnel des finances publiques.

Domaine facultatif et exclusif

D'autres dispositions ne peuvent être introduites que dans une loi de finances, mais ne figurent pas nécessairement dans chaque loi de finances. Ce sont principalement :

S'agissant des garanties accordées par l'État, la pratique avait varié compte tenu de l'ambiguïté des termes de l'ordonnance du 2 janvier 1959 sur ce point. Il est désormais clair que seule la loi de finances peut prévoir l'octroi d'une garantie et fixer son régime (voir aussi l'article 61 de la LOLF).

Domaine facultatif et partagé

Certaines dispositions peuvent être inscrites en loi de finances (de l'année ou rectificative), mais sans que celle-ci ait à ce titre un monopole. Pour ces matières, un choix s'ouvre donc entre loi de finances et loi ordinaire. Le 7° du II de l'article 34 de la LOLF énumère ainsi les dispositions qui peuvent figurer dans la seconde partie de la loi de finances (de l'année, et en vertu du renvoi qui figure à l'article 35, rectificative : cf. CC, n° 2012-654 DC du 9 août 2012).

  1. dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire ;
  2. dispositions qui affectent directement les dépenses budgétaires de l'année ;
  3. définition des modalités de répartition des concours de l'État aux collectivités territoriales ;
  4. approbation des conventions financières ;
  5. dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ;
  6. dispositions relatives à la comptabilité de l'État et au régime de responsabilité pécuniaire des agents des services publics.

Il doit être signalé que ce domaine facultatif et partagé est élargi par la réforme intervenue en 2001 : dans le cadre de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, les dispositions mentionnées aux 5 et 6 ci-dessus relevaient du domaine exclusif de la loi de finances (deuxième alinéa de l'article 1er de cette ordonnance ; cf. par exemple CC, n° 94-358 DC du 26 janvier 1995) ; tandis qu'au contraire, les modalités de répartition des concours de l'État aux collectivités territoriales (3) étaient jugées hors champ de la loi de finances (voir CC, n° 89-268 DC du 29 décembre 1989 ou n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002).

S'agissant des mesures fiscales, elles sont à inscrire dans la première partie de la loi de finances si elles affectent l'équilibre du budget de l'État pour l'exercice considéré (2° du I de l'article 34 de la LOLF) et en seconde partie si elles n'ont pas cet effet (a du 7° du II de cet article). Dans sa décision n° 2010-622 DC du 28 décembre 2010, le Conseil constitutionnel a toutefois écarté le grief tiré de l'insertion en première partie de deux dispositions fiscales qui auraient dû figurer en seconde partie dès lors que, en l'espèce, cette insertion erronée, pour regrettable qu'elle soit, n'avait pas eu pour effet de porter une atteinte inconstitutionnelle à la clarté et à la sincérité des débats relatifs à l'adoption de ces dispositions ni d'altérer les conditions d'adoption des données générales de l'équilibre.

Mais dans l'un et l'autre cas, la compétence fiscale est partagée avec le législateur ordinaire, chargé par l'article 34 de la Constitution de fixer les règles concernant « l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ».

Il résulte au demeurant de l'article 33 de la LOLF, qui reflète une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel (voir notamment CC, n° 78-95 DC du 27 juillet 1978 et n° 95-365 DC du 27 juillet 1995), que s'il appartient à la seule loi de finances de prévoir les recettes et de définir l'équilibre budgétaire, cela ne fait pas obstacle à ce que soit votée une loi ordinaire comportant des dispositions fiscales qui affectent les ressources budgétaires de l'année en cours ; mais c'est à condition que les conséquences sur l'équilibre financier en soient tirées dans la plus prochaine loi de finances afférente à cette année. Un même raisonnement s'applique aux recettes non fiscales et aux charges budgétaires (voir CC, n° 2007-555 DC du 16 août 2007) : à défaut, la contrainte financière empêcherait le législateur d'exercer pleinement les compétences qu'il tient de la Constitution.

Ces règles juridiques ne font pas obstacle à ce que, en pratique, le Gouvernement choisisse d'éviter l'insertion de dispositions fiscales dans les lois ordinaires.

Ainsi, par une circulaire du 14 janvier 2013 relative aux règles pour une gestion responsable des dépenses publiques, publiée au Journal officiel du 15 janvier 2013, le Premier ministre rappelle que les mesures fiscales ou relatives aux recettes sociales décidées à l'initiative du Gouvernement ne peuvent trouver leur place que dans une loi de finances ou de financement de la sécurité sociale.

Cavaliers budgétaires

Les dispositions qui ne relèvent pas des trois catégories précédentes n'ont pas leur place dans une loi de finances. Qualifiées de « cavaliers budgétaires » quand elles y sont néanmoins insérées, elles sont disjointes par le Conseil d'État lors de l'examen du projet et courent le risque d'être censurées par le Conseil constitutionnel, par la motivation suivante désormais bien établie : 

« Considérant que ces dispositions ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État ; qu'elles n'ont pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État ; qu'elles n'ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières ; qu'elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ; qu'ainsi, les articles X, Y et Z sont étrangers au domaine des lois de finances tel qu'il résulte de la loi organique du 1er août 2001 ; qu'ils ont été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution ; qu'ils doivent être déclarés contraires à cette dernière ; » 

La question se pose le plus souvent à propos de l'insertion dans le projet de loi de finances de mesures qui n'ont pas un caractère essentiellement financier, mais dont il est soutenu qu'elles ont un effet sur les charges de l'État. Dans le régime issu de la LOLF qui vient d'être décrit, de telles mesures doivent, pour avoir une place légitime en loi de finances, être de celles qui « affectent directement les dépenses budgétaires de l'année » (b du 7° du II de l'article 34). Cette formulation est nouvelle, mais ne devrait pas conduire à une inflexion notable des principes dégagés par le Conseil constitutionnel dans la longue série de ses décisions relatives aux « cavaliers budgétaires » :

Une précision toutefois : les termes précités de la LOLF excluent l'insertion dans une loi de finances de mesures n'ayant qu'un effet différé, puisqu'il y est fait référence aux « dépenses budgétaires de l'année ». Or, le Conseil constitutionnel avait admis à plusieurs reprises l'inscription en loi de finances de dispositifs ayant un effet sur les charges de l'État mais au titre d'exercices budgétaires ultérieurs (cf. CC, n° 96-385 DC et n° 96-386 DC du 30 décembre 1996) : l'incidence devait être directe, mais pas nécessairement immédiate. Appliqué strictement, le b du 7° du II de l'article 34 de la LOLF est notamment de nature à limiter voire à supprimer la possibilité d'insertion en loi de finances rectificative de fin d'année de dispositions législatives permanentes à caractère non fiscal ; il empêche aussi d'introduire dans la loi de finances de l'année des dispositions dont l'effet budgétaire n'apparaît qu'au cours d'exercices ultérieurs (voir, en ce sens, le rapport d'information de la commission des finances de l'Assemblée nationale consacré à la recevabilité financière des initiatives parlementaires, n° 4392, 21 février 2012, XIIIème législature et celui de la commission des finances du Sénat sur la recevabilité financière des amendements et des propositions de loi, n° 263, session ordinaire de  2013-2014).

Les règles à respecter

Il se déduit de ce qui précède les trois règles suivantes :

Ces règles sont simples à énoncer, mais leur application peut soulever de délicates questions.

■ Tout d'abord, il n'est pas toujours aisé d'apprécier si une disposition ou un ensemble de dispositions comporte un lien suffisamment étroit avec la détermination des charges de l'État pour entrer dans le domaine partagé des lois de finances. On pourra toutefois se reporter aux nombreuses décisions du Conseil constitutionnel statuant sur ce point, qui ont envisagé des cas de figure variés. Peuvent être citées à cet égard, outre les décisions mentionnées plus haut, les décisions n° 97-395 DC du 30 décembre 1997, n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000, n° 2001-457 DC du 27 décembre 2001 et n° 2003-488 DC du 29 décembre 2003, qui censurent chacune plusieurs cavaliers ; ou en sens inverse les décisions n° 93-330 DC du 29 décembre 1993 et n° 96-385 DC du 30 décembre 1996, qui valident l'insertion en loi de finances de dispositions qui ne sont pas à proprement parler budgétaires. La décision n° 2010-622 DC du 28 décembre 2010 censure quant à elle six cavaliers figurant dans la loi de finances pour 2011 mais valide expressément un article comme ayant bien une « incidence directe » sur les dépenses du budget de l'État.

On trouvera ci-après en annexe la liste complète des « cavaliers budgétaires » censurés par le Conseil constitutionnel.

■ Indépendamment de la question de savoir si les mesures envisagées risquent ou non d'être regardées comme des « cavaliers budgétaires », on n'utilisera qu'à bon escient, c'est-à-dire de manière restrictive, la loi de finances comme support de mesures législatives particulières. Certes, la loi de finances de l'année et plus encore la loi de finances rectificative de fin d'année présentent l'avantage d'une procédure de préparation et de vote accélérée et d'une garantie d'adoption définitive rapide. Mais, symétriquement, cette procédure, caractérisée par l'urgence, ne permet pas de procéder avec le soin et les délais que requièrent les réformes législatives importantes et complexes à la concertation interministérielle, aux consultations externes, à l'étude par le Conseil d'État puis à l'examen et au vote par le Parlement.

Le Conseil d'État a ainsi appelé à plusieurs reprises l'attention du Gouvernement sur le caractère très inopportun, en termes de bonne méthode législative, de la présentation au sein d'un projet de loi de finances d'une réforme législative substantielle (voir le rapport public de 1995 à propos d'une réforme du RMI ou le rapport public de 1999 à propos d'une modification des règles d'attribution de l'allocation aux adultes handicapés). Il lui est arrivé de refuser en conséquence d'examiner les dispositions en cause.

Lorsque des dispositions sont issues d'une loi de finances, une loi ordinaire ne peut pas les abroger ni les modifier si elles relèvent du domaine exclusif des lois de finances tel que défini par la LOLF. Elle peut en revanche le faire si ces dispositions relèvent du domaine partagé des lois de finances, comme c'est le cas notamment de toute la législation fiscale (à l'exception des dispositions qui procèdent à une affectation du produit d'un impôt au sein du budget de l'État ou qui transfèrent une ressource fiscale de l'État à une autre personne publique).

Les références ou renvois, dans une loi ordinaire, à des dispositions à prendre par la loi de finances sont à manier avec beaucoup de précaution. Le plus souvent, ces références ou renvois seront simplement inopérants et donc inutiles : le législateur ne peut en effet se lier lui-même ou se donner des injonctions (cf. CC, n° 82-142 DC du 27 juillet 1982, à propos des lois de plan). Cependant, formulées de manière impérative et précise, de telles dispositions courraient le risque d'être regardées comme empiétant sur le domaine réservé à la loi de finances elle-même ou sur celui de la loi organique, seule habilitée à définir le contenu des lois de finances (« cavaliers organiques »). C'est ainsi que dans sa décision n° 2000-434 DC du 20 juillet 2000, le Conseil constitutionnel a censuré une disposition de la loi relative à la chasse aux termes de laquelle « le montant et les conditions de recouvrement des redevances cynégétiques sont fixés annuellement par la loi de finances » ; une loi de finances ne peut pas plus qu'une loi ordinaire compléter ou modifier le contenu des lois de finances défini par la LOLF ni celui des documents joints aux projets de loi de finances qu'elle prévoit (cf. CC, n° 2003-488 DC et n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003 ou n° 2011-638-DC du 28 juillet 2011, qui censure une disposition de la loi de finances rectificative pour 2011 prévoyant qu'à compter de 2012, le plafond des autorisations d'emplois des autorités publiques indépendantes  est fixé chaque année par la loi de finances).

On s'abstiendra en particulier, dans une loi ordinaire ou dans un décret, de préciser l'imputation budgétaire d'une catégorie de dépenses, par exemple celles relatives au fonctionnement d'un organisme : il appartient à la seule loi de finances de définir la nomenclature budgétaire et de décider de la répartition des crédits entre missions et programmes.

■ Une question particulière se pose dans l'hypothèse où l'on souhaite faire figurer dans un code une disposition relevant du domaine exclusif de la loi de finances, qui ne peut donc être abrogée et réécrite au sein d'un code, puis modifiée, le cas échéant, que par une telle loi. La solution à retenir en pareil cas consiste à utiliser la technique du renvoi ou de la citation, sans toucher à la disposition en cause. Des exemples de cette méthode sont donnés par l'article L. 5213-2 du code de la défense (« Les règles relatives au compte de commerce « Approvisionnement des armées en produits pétroliers » sont définies à l'article 71 de la loi de finances pour 1985 (n° 84-1208 du 29 décembre 1984) ») ou par le VI de l'article L. 221-7 du code monétaire et financier (« La garantie de l'État dont bénéficient les sommes déposées par les épargnants sur les livrets dont les dépôts sont centralisés en tout ou partie dans le fonds d'épargne (…) sont régies par l'article 120 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 »).

■ Enfin, il existe depuis 1996 une autre catégorie de lois dont le contenu et la procédure d'adoption sont précisées par une loi organique : les lois de financement de la sécurité sociale (voir fiche 1.3.5.). La coordination à opérer entre projet de loi de finances et projet de loi de financement de la sécurité sociale est complexe, compte tenu des liens multiples et étroits entre budget de l'État et comptes de la sécurité sociale et de la quasi-concomitance de la préparation par le Gouvernement et de l'examen par le Parlement de ces deux textes. En outre, le domaine facultatif de la loi de finances et celui de la loi de financement de la sécurité sociale comportent une zone de recouvrement, de sorte que certaines mesures peuvent être régulièrement insérées dans l'une comme dans l'autre (par exemple les dispositions relatives à des impôts entièrement affectés aux organismes de sécurité sociale).

Devront cependant être écartées les solutions, parfois envisagées, consistant à insérer les mêmes dispositions normatives dans la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale. En revanche, il peut s'avérer nécessaire, au regard de l'impératif de sincérité qui s'applique tant au budget qu'aux finances sociales, de prendre en compte dans la partie chiffrée prévisionnelle de la loi de financement de la sécurité sociale les effets de certaines mesures inscrites en loi de finances, et vice-versa. Ainsi, en 2000, le Conseil constitutionnel a censuré une disposition de la loi de finances rectificative de fin d'année affectant au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales le reliquat des droits sur les tabacs perçus par l'État en 2000, pour un montant supérieur à trois milliards de francs, non parce que cette mesure n'avait pas sa place en loi de finances mais parce qu'aucune loi de financement de la sécurité sociale ne l'avait prise en compte et qu'aucune ne pouvait plus le faire avant la fin de l'exercice (CC, n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000). En 2005, au contraire, le Conseil constitutionnel a, pour valider des dispositions de la loi de finances pour 2006 affectant des ressources fiscales aux caisses nationales de sécurité sociale en compensation d'allègements de cotisations sociales, relevé que les chiffres retenus par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 étaient en cohérence avec ces dispositions (CC, n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005).

Dans sa décision n° 2010-620 DC du 16 décembre 2010 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, le Conseil constitutionnel, pour valider des dispositions organisant le transfert d'une dette supplémentaire à la Caisse d'amortissement de la dette sociale, comportant l'affectation à cette caisse d'une fraction de contribution sociale généralisée précédemment affectée à la Caisse nationale des allocations familiales, a relevé que des dispositions de la loi de finances pour 2011 (définitivement votée à la date à laquelle il a statué) assuraient en 2011 la compensation de cette perte de ressources pour la CNAF par des recettes fiscales nouvelles, de sorte que ce transfert de dette ne conduisait pas à une dégradation des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale.

Annexe, dispositions censurées par le Conseil constitutionnel comme étrangères au domaine des lois de finances

1976
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1988
1989
1990
1991
1993
1994
1995
1996

1997
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2008
2009
2010
2011
2012
2013
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1. Conception des textes - 1.3. Hiérarchie des normes
Version de la fiche du 23 février 2016
Mots-clefs :

1.3.5. Lois de financement de la sécurité sociale

Comme les lois de finances, les lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) ont, outre leur caractère annuel, ceci de particulier que la Constitution et la loi organique fixent des règles relatives à leur présentation et à leur contenu et définissent une procédure de discussion et d'adoption qui se distingue de celle applicable aux lois ordinaires (voir fiche 2.2.8.)

Dispositions applicables

Elles sont fixées par les articles 34, 39 et 47-1 de la Constitution, issus de la loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996, et par les articles LO. 111-3 à LO. 111-10-2 du code de la sécurité sociale, issus de la loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996, qui ont été modifiés par la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 (LOLFSS) qui a transposé aux lois de financement des principes issus de la LOLF puis par la loi organique n° 2010-1380 du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale. Dans une moindre mesure, ces articles ont également été modifiés par la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 et par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012.

Aux termes de l'article 34 de la Constitution : « Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs et ses dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». Par ailleurs, l’article 47-1 dispose que « le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique ». Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de préciser qu'il s'en déduit que seule la loi organique peut traiter des règles de présentation des LFSS, notamment pour fixer la liste et le contenu des rapports qui doivent être annexés au projet de loi de financement (CC, n° 98-404-DC du 18 décembre 1998), et déterminer quelles dispositions financières doivent figurer chaque année dans cette loi (CC, n° 2010-620 DC du 16 décembre 2010).

Aux termes de l’article 39 de la Constitution, les projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale. Cette priorité d’examen s’applique également aux amendements gouvernementaux introduisant dans le projet en discussion des mesures nouvelles (CC, n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006).

L'article LO. 111-3 énumère les dispositions qui doivent ou peuvent figurer dans une LFSS et l'article LO. 111-4 dresse la liste des documents devant être annexés au PLFSS de l'année. Les autres dispositions organiques sont relatives à la préparation de ces projets, à leur examen par le Parlement et aux procédures d'information et de contrôle sur le financement de la sécurité sociale. Le II de l'article LO. 111-3 précise qu'ont le caractère de LFSS la loi de financement de l'année et les lois de financement rectificatives. Une seule loi de cette dernière catégorie a jusqu'à présent été présentée et adoptée : la loi n° 2011-894 du 28 juillet 2011 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2011.

Il convient également de signaler que la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a complété l'article 34 de la Constitution pour y faire mention d'une nouvelle catégorie de lois, les lois de programmation des finances publiques, chargées de définir les orientations pluriannuelles des finances publiques en s'inscrivant dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques. Ces orientations ont pour objet d'encadrer la préparation des lois de financement de la sécurité sociale au cours de la période considérée mais elles n'ont pas de portée juridique contraignante. Trois lois de programmation des finances publiques ont d’ores et déjà été adoptées : la loi n° 2009-135 du 9 février 2009, qui couvre la période 2009-2012, la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 (2011-2014) et la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 (2012-2017) (voir aussi fiche 2.2.8.). La loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, prise en vue de mettre en œuvre le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire signé le 2 mars 2012 à Bruxelles, a précisé le contenu des lois de programmation, qui, notamment, doivent désormais fixer l’objectif à moyen terme des administrations publiques mentionné à l’article 3 de ce traité.

Les évaluations préalables (voir aussi fiche 1.1.2.) et les avis du Haut Conseil des finances publiques

Il résulte de l’article 11 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 que les PLFSS sont exclus du champ d’application de l’obligation de joindre une étude d’impact aux projets de loi lors de leur dépôt, que cette loi organique a prévue à peine de refus d'inscription à l'ordre du jour du Parlement conformément à l'article 39 de la Constitution dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle de 2008. Toutefois, l’article 12 de la même loi a complété l’article LO. 111-4 de façon à ajouter aux documents obligatoirement joints aux PLFSS une évaluation préalable de toute disposition relevant du domaine facultatif et non exclusif de ces lois.

Le contenu de cette évaluation préalable est défini par renvoi à l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 relatif aux études d’impact et doit donc, comme celles-ci, en respecter les exigences, interprétées à la lumière de la décision n° 2009-579 DC du 9 avril 2009 du Conseil constitutionnel, c’est-à-dire de manière adéquate et proportionnée à l’objet des dispositions en cause. Comme les études d’impact, les évaluations préalables doivent être transmises au Conseil d'État avec le PLFSS auquel elles se rapportent.

En application de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, doivent être recueillis et transmis au Conseil d’Etat puis joints au projet déposé à l’Assemblée nationale les avis du Haut Conseil des finances publiques relatifs aux prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année ainsi que les projets de loi de financement rectificative de la sécurité sociale.

Le contenu des lois de financement de la sécurité sociale

Aux termes de l'article LO. 111-3, le périmètre institutionnel des LFSS est composé des régimes obligatoires de base, des organismes concourant à leur financement (Fonds de solidarité vieillesse - FSV), à l'amortissement de leur dette (Caisse d'amortissement de la dette sociale - CADES) ou à la mise en réserve de recettes à leur profit (Fonds de réserve pour les retraites - FRR) et des organismes finançant et gérant des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie - CNSA). Le Conseil d’État a rappelé à cet égard que les régimes complémentaires, mêmes obligatoires, ne relèvent pas du champ d’application des LFSS ( rapport annuel public 2010, EDCE p. 124). C'est au regard de ce périmètre que doit être appréciée la possibilité ou l'obligation d'insérer une mesure dans une LFSS.

Dispositions obligatoires et exclusives

La loi de financement de l'année comprend quatre parties relatives respectivement au dernier exercice clos, à l'année en cours, aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir et aux dépenses pour l'année à venir. Les dispositions définies respectivement pour chacune de ces quatre parties par les A, B, C et D du I de l'article LO. 111-3 relèvent du domaine obligatoire et exclusif de la LFSS. Ce sont principalement des dispositions financières : tableaux d’équilibre par branche pour les régimes obligatoires de base et pour le régime général, tableaux d’équilibre pour les fonds de financement, prévisions de recettes par catégorie, objectifs de dépenses par branche dont l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), objectif d'amortissement de la dette sociale, approbation du montant de la compensation des exonérations de cotisations et contributions sociales et des réductions d’assiette de ces recettes, plafonds d’avances de trésorerie.

Les lois de financement rectificatives ne comportent que deux parties : recettes et équilibre général, d’une part, et dépenses, d’autre part, dans les deux cas pour l'année en cours (II de l'article LO. 111-3). La loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques a en outre prévu que les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale, à l’instar de la loi de finances de l’année, des lois de finances rectificatives et de la loi de règlement, comprennent désormais un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l'année sur laquelle elles portent, l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques. Dans sa décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012, le Conseil constitutionnel a confirmé que cet article liminaire n’a qu’une valeur informative, au titre d’un cadrage prévisionnel des finances publiques.

Seule une LFSS peut modifier des dispositions relevant du domaine obligatoire de la LFSS.

Dispositions facultatives

Les LFSS comportent également un domaine facultatif, qui est soit exclusif, soit partagé avec les autres lois.

Domaine facultatif et exclusif

Seule une LFSS peut :

Domaine facultatif et partagé

Les lois de financement ne pouvaient comporter, selon la rédaction de l'article LO. 111-3 antérieure à la loi organique du 2 août 2005 « que des dispositions affectant directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base ou améliorant le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ». Le champ des dispositions pouvant être insérées dans une LFSS a été précisé et étendu par cette loi organique, puis à la marge par celle du 13 novembre 2010. C'est l'objet, dans sa nouvelle rédaction, du V de cet article.

Il en résulte, en substance :

Les mesures qui ne remplissent pas ces conditions n'ont pas leur place dans une LFSS. Qualifiées de « cavaliers sociaux » quand elles y sont néanmoins insérées, elles sont disjointes par le Conseil d'État lors de l'examen du projet et courent le risque d'être censurées, le plus souvent d’office, par le Conseil constitutionnel. Constituent donc des cavaliers sociaux des dispositions qui, soit ne concernent pas des régimes et organismes relevant du champ des LFSS, soit ont un impact financier trop indirect sur les recettes ou les dépenses de ces régimes ou organismes, soit n’améliorent pas le contrôle parlementaire sur le financement de la sécurité sociale. L'annexe ci-après dresse la liste des dispositions n'ayant pas été regardées, par le Conseil constitutionnel, comme entrant dans le champ d'une LFSS en application de l'article LO. 111-3.

Par ailleurs, alors même que des dispositions rempliraient les conditions posées par cet article, le Conseil d'État se réserve la possibilité de les disjoindre lorsqu'elles mettent en œuvre une réforme de fond et de grande ampleur, le projet de loi de financement de la sécurité sociale n'étant pas, en raison des contraintes de temps et de procédure dans lesquelles est enséré son examen par le Parlement, adapté à la mise en œuvre de telles réformes ( Rapport annuel public 2004, EDCE p. 105).

On doit enfin signaler que n'a pas été censurée par le Conseil constitutionnel une disposition modifiant la définition des ressources des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie prises en compte pour le calcul de cette allocation, au motif que cette disposition, qui n'affecte pas directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et qui, en principe, n'a donc pas sa place dans la loi déférée, a cependant pour effet de supprimer dans la législation en vigueur une erreur matérielle conduisant à une disparité de traitement, contraire au principe d'égalité, et qu’elle peut donc être justifiée par la nécessité d’assurer le respect de la Constitution (CC, n° 2001-453 DC du 18 décembre 2001).

Articulation entre les LFSS et d'autres lois contenant des dispositions ayant une incidence sur les finances sociales

Les questions relatives aux relations entre lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale sont abordées par la fiche 1.3.4.

On précisera en outre que, transposant sa jurisprudence relative aux lois de finances (voir fiche 1.3.4.) de façon à éviter que les dispositions constitutionnelles et organiques relatives aux LFSS ne paralysent l'initiative législative en matière sociale, le Conseil constitutionnel a estimé que ces dispositions ne font pas obstacle à l'adoption, en cours d'année, de mesures législatives (ou réglementaires) affectant les finances sociales, à condition que leurs incidences sur les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale aient été prises en compte par une LFSS ou puissent encore l'être avant la fin de l'exercice qu'elles affectent (CC, n° 97-388 DC du 20 mars 1997, n° 98-401 DC du 10 juin 1998 et n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000). Cette prise en compte peut notamment se faire dans la deuxième partie de la LFSS, consacrée à l'année en cours.

Toutefois, par une circulaire du 14 janvier 2013 relative aux règles pour une gestion responsable des dépenses publiques, publiée au Journal officiel du 15 janvier 2013, le Premier ministre rappelle que les mesures fiscales ou relatives aux recettes sociales décidées à l'initiative du Gouvernement ne peuvent trouver leur place que dans une loi de finances ou de financement de la sécurité sociale.

Annexe, dispositions censurées par le Conseil constitutionnel comme étrangères au domaine des lois de financement de la sécurité sociale

Nota : Les lois organiques du 2 août 2005 et du 13 novembre 2010 ont élargi le champ des dispositions pouvant figurer dans une LFSS. Certains cavaliers sociaux censurés sous l’empire de la loi organique du 22 juillet 1996 ne le seraient donc certainement plus aujourd’hui ; à titre indicatif, ils sont signalés par une étoile.

LFSS 1999 : décision n° 98-404 DC du 18 décembre 1998
LFSS 2000 : décision n° 99-422 DC du 21 décembre 1999
LFSS 2001 : décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000
LFSS 2002 : décision n° 2001-453 DC du 18 décembre 2001
LFSS 2003 : décision n° 2002-463 DC du 12 décembre 2002
LFSS 2004 : décision n° 2003-486 DC du 11 décembre 2003
LFSS 2005 : décision n° 2004-508 DC du 16 décembre 2004
LFSS 2006 : décision n° 2005-528 DC du 15 décembre 2005
LFSS 2007 : décision n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006
LFSS 2008 : décision n° 2007-558 DC du 13 décembre 2007
LFSS 2009 : décision n° 2008-571 DC du 11 décembre 2008
LFSS 2010 : décision n° 2009-596 DC du 22 décembre 2009
LFSS 2011 : décision n° 2010-620 DC du 16 décembre 2010
LFSS 2012 : décision n° 2011-642 DC du 15 décembre 2011
LFSS 2013 : décision n° 2012-659 DC du 13 décembre 2012
LFSS 2014 : décision n° 2013-682 DC du 19 décembre 2013
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1. Conception des textes - 1.3. Hiérarchie des normes
Version de la fiche du 12 décembre 2011
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1.3.6. Arrêtés

Les décisions des ministres, qu'elles soient individuelles ou réglementaires, prennent la forme d'arrêtés, qu'ils signent eux-mêmes ou qui sont signés par des fonctionnaires ou agents ayant reçu délégation à cet effet (voir fiche 3.9.3.). 

1. En ce qui concerne les décisions individuelles, il appartient aux ministres, dans la mesure où un texte leur délègue cette compétence, de procéder aux nominations dans les services placés sous leur autorité, à l'exception des nominations aux emplois de direction pourvues par décret en conseil des ministres (directeurs généraux et directeurs d'administration centrale ou fonctions équivalentes). Les nominations aux emplois de directeur adjoint, chef de service et sous-directeur sont soumises à une procédure particulière. Les ministres peuvent être également rendus compétents par un texte particulier pour procéder à des désignations ou nominations au sein d'organismes placés auprès d'eux ou sous leur tutelle ou sous leur contrôle. 

2. Les ministres ne disposent pas, de manière générale, du pouvoir réglementaire dont le titulaire de droit commun est, en vertu de l'article 21 de la Constitution, le Premier ministre.

Il y a deux hypothèses dans lesquelles les ministres se trouvent investis de ce pouvoir :

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1. Conception des textes - 1.3. Hiérarchie des normes
Version de la fiche du 12 décembre 2011
Mots-clefs :

1.3.7. Circulaires, directives et instructions

Sous des appellations diverses - circulaires, directives, notes de service, instructions, etc. - les administrations communiquent avec leurs agents et les usagers pour exposer les principes d'une politique, fixer les règles de fonctionnement des services et commenter ou orienter l'application des lois et règlements. 

Si le terme « circulaire » est le plus souvent employé, la dénomination de ces documents qui suivent un régime juridique principalement déterminé par leur contenu n'a par elle-même aucune incidence juridique : une « circulaire » n'a ni plus ni moins de valeur qu'une « note de service ».

S’agissant des circulaires adressées aux services déconcentrés, une circulaire du Premier ministre en date du 25 février 2011 opère toutefois une distinction entre, d’une part, celles qui comportent l’exposé d’une politique, la définition d’orientations pour l’application des lois et des décrets ou la détermination des règles essentielles de fonctionnement d’un service public, qu’il convient de dénommer « instructions du Gouvernement », et, d’autre part, celles qui présentent un caractère plus technique.  Il convient en outre de rappeler que la « directive » administrative – à ne confondre ni avec les directives de l’Union européenne, ni avec les directives mentionnées au code de l'urbanisme – est soumise à un régime juridique particulier (cf. infra) et que le terme « instruction » est souvent employé par l'administration fiscale pour fixer une doctrine qui peut juridiquement s'imposer dans des conditions fixées par le livre des procédures fiscales (la présente fiche ne traite pas du régime juridique de ces instructions fiscales).

Il doit être fait un usage mesuré des circulaires, sous peine de manquer l’objectif d’en faire un outil utile de travail pour les services destinataires et un document d'information pour les usagers. Leur multiplication et l'incertitude qui résulte de leur superposition compliquent l'action administrative plus qu'elles n'en améliorent l'efficacité.

On veillera à ce que les circulaires répondent à l’ensemble des règles de forme et de fond exposées dans la présente fiche, qui conditionnent leur utilité et leur régularité.

1. Une circulaire n'est jamais une condition nécessaire à l'entrée en vigueur d'une loi ou d'un décret. L'administration n'est d'ailleurs jamais tenue de prendre une circulaire (CE, 8 décembre 2000 Syndicat Sud PTT, n° 209287 : irrecevabilité du recours dirigé contre le refus de prendre une circulaire). Il convient donc de se garder d'utiliser toute formule posant explicitement ou implicitement une telle condition. Plus généralement, une circulaire n'est en principe destinée qu'à exposer l'état du droit résultant de la loi ou du règlement qui justifie son intervention en vue d'assurer sur l'ensemble du territoire une application aussi uniforme que possible du droit positif. Dans cette mesure, elle ne saurait évidemment ajouter à cet état du droit soit en édictant de nouvelles normes, soit en en donnant une interprétation erronée. Par voie de conséquence, il faut éviter de confondre la circulaire avec le texte – loi ou décret – qu'elle présente en laissant entendre que telle décision sera prise en application de celle-ci et non de celui-là. 

Une circulaire peut être déférée au juge administratif, y compris lorsqu'elle se borne à interpréter la législation ou la réglementation, dès lors que les dispositions qu'elle comporte présentent un caractère impératif (CE, Sect., 18 décembre 2002, Mme Duvignères, n° 233618), ce qui est le plus fréquemment le cas. Le juge censure alors – c'est le motif le plus fréquent de censure – celles de ces dispositions que le ministre n'était pas compétent pour prendre, non seulement lorsque la circulaire comprend des instructions contraires au droit en vigueur, mais aussi lorsqu’elle ajoute des règles nouvelles. On rappellera en effet que les ministres ne disposent pas du pouvoir réglementaire, qui appartient au Premier ministre et, par exception au Président de la République (voir articles 13 et 21 de la Constitution). Ils ne peuvent prendre de texte à caractère réglementaire qu'en application d'habilitations législatives ou réglementaires expresses dans des domaines déterminés ou, en application de la jurisprudence Jamart (CE, Sect., 7 février 1936, n° 43321), dont le champ d'application est aujourd'hui très restreint, pour l'organisation de leurs services. 

Mais les circulaires peuvent être annulées pour d'autres motifs que celui de l'incompétence de leur auteur, notamment lorsqu'elles reprennent des dispositions qui sont elles-mêmes contraires à des normes juridiques supérieures (par exemple, circulaire réitérant les dispositions d'un décret illégal, voir décision Duvignères précitée). 

Une circulaire peut, en revanche, comporter des directives, c'est-à-dire des orientations au vu desquelles les décisions individuelles seront prises par les autorités qui en sont les destinataires en application de la loi ou du règlement (CE, Sect., 11 décembre 1970 Crédit foncier de France, n° 78880 ; 20 décembre 2000, Conseil des industries françaises de défense, n° 193498). Ces directives, qui ne se justifient que lorsque le texte dont il sera fait application laisse une marge d'appréciation telle à ces autorités que leur pouvoir de décision peut être orienté dans un sens déterminé, doivent alors être rédigées de manière à faire apparaître que l'auteur de la décision pourra y déroger pour des motifs tenant soit à la situation individuelle de l'usager ou du demandeur, soit à l'intérêt général. 

2. D’une manière générale, dans le cas où le ministre – les ministres en cas de circulaire interministérielle - ne signe pas personnellement une circulaire, on privilégiera une signature au niveau administratif le plus élevé possible : secrétaire général du ministère, directeur d’administration centrale ou, à défaut et si ses attributions le justifient, sous-directeur ».

Le directeur du cabinet du ministre ne peut signer que dans les conditions prévues par le décret du 27 juillet 2005 (CE, 4 juin 2007, Ligue de l'enseignement et autres, n° 289792 ; voir fiche 3.9.3.).

Des règles propres à la signature des circulaires adressées aux services déconcentrées sont énoncées par une circulaire du Premier ministre en date du 25 février 2011. Les instructions à caractère politique sont signées par le ministre. Les autres doivent l’être par le secrétaire général ou, à défaut, par un directeur d’administration centrale.

On rappellera enfin que les circulaires du Premier ministre sont soumises à sa signature et diffusées aux ministères par les soins du secrétariat général du Gouvernement.

3. La transmission d’une circulaire à ses destinataires, sa publicité et son accessibilité sont à organiser selon les règles suivantes :

4. La rédaction et la présentation des circulaires doivent faire l'objet d'une attention particulière pour tenir compte des différentes exigences qui viennent d’être présentées.

Il est souhaitable que :

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1.4. Accès au droit

1.4.1. Sources documentaires : Légifrance
1.4.2. Codification : considérations générales
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1. Conception des textes - 1.4. Accès au droit
Version de la fiche du 19 février 2013
Mot-clef :

1.4.1. Sources documentaires : Légifrance

Aux termes du décret n° 2002-1064 du 7 août 2002 modifié relatif au service public de la diffusion du droit par l’internet, le site Légifrance a pour objet de faciliter l’accès du public aux textes en vigueur ainsi qu’à la jurisprudence. Ce site, exploité par la direction de l’information légale et administrative, donne accès gratuitement aux données suivantes :

1°) les actes à caractère normatif suivants, présentés tels qu’ils résultent de leurs modifications successives :

2°) les actes résultant des engagements internationaux de la France :

3°) la jurisprudence :

4°) un ensemble de publications officielles :

La rubrique « Droit français »

Lois et règlements

Dans cette rubrique sont consultables la Constitution du 4 octobre 1958 dans sa version en vigueur, les codes et les autres textes législatifs et réglementaires, c’est-à-dire les lois, ordonnances et décrets depuis 1947, mais également les arrêtés ainsi que d’autres textes émanant notamment des autorités administratives indépendantes. Sont disponibles tant la version en vigueur de chaque texte que sa version d’origine, le fac simile de sa publication au Journal officiel, les textes modificateurs ou d’abrogation, des mentions relatives aux textes pris pour son application ou, pour les lois les plus récentes, la référence aux travaux parlementaires. 

Sont également consultables les études d’impact des lois publiées et des lois en préparation, depuis l’entrée en vigueur le 1er septembre 2009 des règles constitutionnelles et organiques les gouvernant (voir fiche 1.1.2.), ainsi que, depuis le début de la XIIIe législature (juin 2007), un échéancier des textes d’application de chaque loi (voir fiche 2.2.8.). 

La page « Bulletins officiels » enfin donne accès aux recueils ministériels dans lesquels paraissent instructions, circulaires et certaines mesures individuelles.

Conventions collectives

Par cette rubrique est offert un accès direct aux conventions collectives relatives à une activité donnée, ainsi qu’aux accords s’y rattachant, les salaires et les arrêtés d’extension, dans leur version en vigueur.

Jurisprudence 

Les ressources auxquelles l’accès est proposé au moyen des formulaires d’interrogation des bases de jurisprudences constitutionnelle, administrative et judiciaire comprennent des liens vers les sites de juridictions suprêmes françaises (Conseil constitutionnel, Conseil d’État, Cour des comptes et Cour de cassation) et les éléments d’analyse de leurs décisions y figurant (dossiers du Conseil constitutionnel par décision, analyses du Conseil d’État et conclusions des rapporteurs publics diffusées à compter d’octobre 2010, bulletin d’information de la Cour de cassation et autres publications).

Sont consultables dans cette rubrique, notamment, les décisions rendues au titre de la question prioritaire de constitutionnalité.

La rubrique « Droit européen » 

Une sélection de liens vers le site EUR-Lex de la Commission permet de consulter les traités européens et autres textes publiés au Journal officiel de l’Union européenne

La base de transposition des directives de l’Union européenne offre un mode de recherche simplifié des mesures de transposition adoptées par la France pour chaque directive et notifiées à la Commission européenne. 

Enfin, un lien est établi vers les ressources de jurisprudence proposées sur les sites respectifs de la Cour de justice de l’Union européenne et de la Cour européenne des droits de l'homme.

La rubrique « Droit international »

Dans cette rubrique, on peut consulter :

La rubrique « Le Journal officiel de la République française » 

Cette rubrique présente une sélection des principaux textes publiés au Journal officiel au cours des deux derniers mois. Elle permet également de rechercher un Journal officiel par sa date et d’avoir accès au Journal officiel électronique authentifié. Elle contient par ailleurs les liens vers les autres publications légales en ligne (Journal officiel associations, bulletin officiel des annonces légales obligatoires, etc.). 

La rubrique « Actualité juridique » 

Cette rubrique fait l’objet d’un suivi quotidien, notamment en ce qui concerne les lois en préparation, les ordonnances, les directives publiées au Journal officiel de l’Union européenne et la jurisprudence européenne.

Les lois publiées depuis le début de la XIIe législature (juin 2002) et les ordonnances publiées depuis 2002, à l’exception des lois de l’article 53 de la Constitution, sont rassemblées dans les « dossiers législatifs ». Ces dossiers comportent, pour chaque texte, des liens vers les dossiers correspondant sur les sites parlementaires, le suivi des débats en séance publique, des documents préparatoires et des textes adoptés. Lorsque des décrets d’application sont prévus, le dossier permet d’en suivre la programmation et la publication. 

Cette rubrique permet également d’avoir une approche de l’actualité européenne – à travers la réglementation et la jurisprudence – et de l’actualité internationale sous l’angle des grands organismes internationaux et des tribunaux internationaux. 

La rubrique « Qualité du droit » 

Depuis cette rubrique sont accessibles :

La rubrique « Entreprises : entrée en vigueur des textes » 

Cette rubrique offre aux professionnels un accès facilité aux textes réglementaires, non encore entrés en vigueur, appelés à s’appliquer aux entreprises. Cette information contribue à la mise en oeuvre du dispositif des dates communes d’entrée en vigueur (DCEV) des textes réglementaires concernant les entreprises, institué par la circulaire du Premier ministre du 23 mai 2011. 

La rubrique « Entreprises : entrée en vigueur des textes » permet de consulter :

En utilisant l’option de « recherche avancée » proposée par le tableau, ou directement à partir de la chronologie, l’utilisateur peut accéder à l’ensemble des textes concernant les entreprises qui sont appelés à entrer en vigueur une année particulière, à compter d’une date ou entre deux dates particulières. 

La rubrique « Circulaires et instructions applicables » 

Conformément au décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 relatif à la publication des instructions et circulaires, cette rubrique permet, depuis le 1er mai 2009, la consultation au format PDF des instructions et circulaires applicables, adressées par les ministres aux services et établissements de l’Etat. Les circulaires et instructions récentes sont accessibles à partir de la date de signature ou de la date de mise en ligne, par ordre décroissant. 

La recherche d’une circulaire peut être effectuée à partir :

La mise en ligne des circulaires et instructions dans cette rubrique de Légifrance est la condition de leur applicabilité.  Le décret du 8 décembre 2008 prévoit que pour les circulaires et instructions intervenant dans certains domaines marqués par un besoin régulier de mise à jour portant sur un nombre important de données, la mise à disposition sur un site internet autre que celui relevant du Premier ministre (Légifrance) produit les mêmes effets que la mise à disposition sur ce site. Un arrêté du Premier ministre du 10 septembre 2012 prévoit qu’à compter du 12 septembre 2012, la mise à disposition des circulaires et instructions sur le site internet « BOFiP-Impôts » produit, pour l’application du décret du 8 décembre 2008, les mêmes effets qu’une mise à disposition sur Légifrance. Dans un souci d’accessibilité à la règle de droit, l’utilisateur peut se connecter au site « BOFiP-Impôts » en cliquant sur l’icône adéquate figurant sous la rubrique « Circulaires et instructions applicables » ou à partir de la page dédiée aux « Bulletins officiels » figurant sous l’onglet « Lois et règlements » de la rubrique « Droit français ». 

La rubrique « Sites juridiques » 

Les principaux sites des institutions nationales – notamment ceux de l’Assemblée nationale et du Sénat –, européennes ou internationales sont répertoriés dans cette rubrique. On y trouvera également les liens vers les sites officiels de diffusion du droit des vingt-sept États membres de l’Union européenne. 

La rubrique « Traductions du droit français » 

A titre exclusivement documentaire, cette rubrique, accessible depuis le 6 avril 2012, permet de consulter trois types d’informations :

A ce jour des traductions en six langues (allemand, anglais, chinois, espagnol et italien) sont disponibles. 

Le lien vers la rubrique « Consultations publiques sur des projets de texte normatif » du site vie-publique.fr 

Cette rubrique recense depuis le 1er janvier 2012, en application de l’article 16 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, les consultations sur Internet des personnes concernées par un projet de texte normatif auxquels l’État et ses établissements publics peuvent recourir, préalablement à l’adoption d’un acte réglementaire, en lieu et place de la consultation de commissions consultatives prévues par la loi ou le règlement. Ces consultations ouvertes ne peuvent avoir une durée inférieure à quinze jours. La synthèse des observations formulées dans ce cadre est en tout état de cause rendue publique. 

En outre, la rubrique « Consultations publiques sur des projets de texte normatif » recense les consultations ouvertes sur le fondement des articles L. 120-1 du code de l’environnement et L. 914-3 du code rural et de la pêche maritime, ainsi que l’ensemble des consultations organisées sur Internet sur des projets de loi. 

Le lien vers le site « Service public.fr » 

Ce site est destiné à informer l’usager des principales obligations qui lui incombent et à lui faciliter l’exercice de ses droits ainsi que l’accomplissement de démarches administratives courantes.

La rubrique « aide générale » 

En cas de besoin, l’internaute peut découvrir plus en détail le site Légifrance, consulter des tutoriels thématiques et s’inscrire à des réunions de présentation du site organisées à Paris et en région.

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1. Conception des textes - 1.4. Accès au droit
Version de la fiche du 4 mars 2015
Mots-clefs :

1.4.2. Codification : considérations générales

Essentiellement fondée sur une consolidation et une meilleure organisation des normes existantes, la codification tend à faciliter l’accessibilité et l’intelligibilité des règles de droit suivant l’objectif de valeur constitutionnelle énoncé en 1999 par le Conseil constitutionnel (et rappelé notamment par CC, n°  2007-561 DC du 17 janvier 2008, loi ratifiant l’ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail).

La codification permet de :

En principe, un code organise et présente les textes dans leur rédaction en vigueur au moment où il intervient. Ce principe de codification à droit constant connaît toutefois des exceptions.

Jusqu'en 1993, le Parlement est intervenu pour donner force de loi à des codes établis par voie réglementaire puis pour adopter la partie législative de certains codes. Afin d'accélérer le processus de codification, il est désormais le plus souvent recouru aux ordonnances de l'article 38 de la Constitution. La loi habilitant le Gouvernement à codifier par voie d'ordonnances fixe le délai dans lequel le Gouvernement devra publier la partie législative du code.

Organisation de la codification

Commission supérieure de codification

Le décret n° 89-647 du 12 septembre 1989 modifié fixe les objectifs, la composition et les règles de fonctionnement de la commission supérieure de codification.

La Commission supérieure de codification est placée sous la présidence du Premier ministre. Lorsque ce dernier décide du lancement des travaux sur un code, le vice-président de la commission a la responsabilité de la bonne exécution du programme et en assure la gestion. Le vice-président est assisté d'un rapporteur général et de deux rapporteurs généraux adjoints qui suivent plus particulièrement les travaux des rapporteurs particuliers. Le secrétariat de la commission est assuré sous l'autorité d'un secrétaire général par le secrétariat général du Gouvernement.

La commission est composée de représentants de l’administration centrale, de parlementaires, de magistrats des trois ordres de juridiction et de deux professeurs agrégés des facultés de droit.

Les rapporteurs particuliers auprès de la commission sont affectés à un ou plusieurs codes et suivent leur élaboration depuis la décision de lancement du code jusqu'à sa transmission au Secrétariat général du Gouvernement. Il leur appartient de travailler en bonne collaboration avec le ou les ministères concernés.

La commission se réunit en séance plénière pour examiner et adopter les projets présentés par les services de l'État au cours de leur élaboration à chaque étape décisive (projet de plan, réalisation d'une partie, etc.). Les administrations doivent y être représentées par le directeur d'administration centrale compétent ou par toute personne qualifiée pour engager son administration. Ces réunions ont aussi pour effet d'harmoniser les méthodes et les règles de codification d'un code à l'autre.

La programmation générale des travaux de codification est arrêtée par la commission supérieure de codification en concertation avec les ministères.

Procédure

Après une réunion interministérielle de lancement, qui a pour objet d'arrêter la décision de principe de lancement des travaux et un calendrier prévisionnel, d'arrêter les modalités d'adoption du code et de fixer de manière aussi précise que possible les principes généraux d'organisation et le périmètre du futur code, une mission de codification est constituée par le ministère chargé de la réalisation du code, dont les moyens humains et matériels doivent être proportionnés à l'ampleur, aux difficultés et au calendrier prévisibles du projet. En lien étroit avec le rapporteur particulier désigné par la commission supérieure de codification, un plan détaillé est soumis à celle-ci lors d'une réunion plénière avant que le code lui-même ne soit élaboré, puis examiné par la commission. L’élaboration de ce plan nécessite un recensement aussi exhaustif que possible des dispositions législatives comme réglementaires qui doivent pouvoir être accueillies au sein du code.

Si l’on recourt à l’article 38 de la Constitution, un effort de délimitation du périmètre du code devra permettre d’ajuster au mieux la rédaction de l’habilitation. Il convient de rédiger celle-ci avec le plus grand soin, de façon à couvrir l’ensemble des dispositions à codifier et rendre possible toutes les opérations envisagées, y compris les modifications de conséquence ou de coordination requises par la codification ; il est recommandé de recueillir l’avis de la commission supérieure de codification sur le projet de sa rédaction. Cette habilitation devra intervenir à un stade auquel les travaux de codification seront suffisamment avancés et auront, si nécessaire, fait l’objet d’arbitrages. On veillera à la fixation du délai d’habilitation, en prenant soin de le rendre compatible avec les exigences de l’examen du projet de codification par la commission supérieure de codification puis par le Conseil d’État. (Un tableau de suivi des échéances d’habilitation à codifier est consultable sur le Portail de la qualité et de la simplification du droit.)

Le classement des textes législatifs et réglementaires dans un plan unique est l'occasion de vérifier la qualité et la nature de ces dispositions et d'opérer les reclassements nécessaires. L'article 3 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations assigne en effet comme objectif à la codification à droit constant d' « assurer le respect de la hiérarchie des normes ». Il importe à ce titre de vérifier notamment, au regard des règles des articles 34 et 37 de la Constitution telles qu'éclairées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel (voir fiche 1.3.2.) si des dispositions législatives ne sont pas, en réalité, de nature réglementaire et si des dispositions de forme réglementaire ne relèvent pas du domaine réservé du législateur.

Jusqu'en 1989, la codification par voie réglementaire imposait de procéder au déclassement par le biais du second alinéa de l'article 37 de la Constitution, qui exige une décision du Conseil constitutionnel pour les textes postérieurs à la Constitution de 1958. Depuis que les parties législatives des codes sont adoptées soit par loi, soit par ordonnance, il est possible de confier aux lois ou aux ordonnances le soin d'abroger elles-mêmes les textes à déclasser avec effet à la publication réglementaire du code, ce qui permet de les reprendre directement dans celle-ci. Il est donc particulièrement utile que les parties législative et réglementaire soient élaborées en même temps ou à échéance très rapprochée.

La partie réglementaire du travail de codification appelle généralement la confection de deux projets distincts, l'un étant un décret en Conseil d'État et l'autre, généralement plus court, un décret en Conseil d'État et en conseil des ministres établi pour codifier les textes réglementaires pris en conseil des ministres. Chacun de ces deux décrets est accompagné de sa propre annexe.

Méthodes de codification

La sélection et l'organisation des dispositions regroupées dans un code doivent reposer sur des choix cohérents et aboutir à un instrument à la fois utile et maniable. Sont donc à éviter les codes rassemblant des dispositions qui n'ont pas véritablement de liens entre elles, ceux dont l'intitulé serait trompeur au regard de leur contenu, ainsi que ceux dont le volume serait excessif ou au contraire trop limité. Une fois le code réalisé, le périmètre et l'économie générale qui ont été initialement retenus doivent être respectés dans l'intérêt même des praticiens et pour ne pas encourir des reproches justifiés, la codification ne doit pas conduire à un bouleversement permanent de la classification du droit et donc des codes. Aussi est-il nécessaire de ne procéder qu'avec circonspection à la modification des périmètres respectifs de codes existants, sauf lorsque les déplacements envisagés auront été antérieurement prévus. De même, il est déconseillé de renuméroter des articles pour en insérer d'autres.

Le plan du code traduit une organisation du droit adaptée au projet et à l'usager, mettant en valeur les lignes de force de la matière en cause. Sont généralement regroupées en début de code les grands principes généraux qui inspirent la législation en cause, les règles relatives à l'organisation et aux institutions, ainsi que les dispositions communes aux régimes faisant l'objet des livres suivants. En pratique, on s'efforcera d'aller du général au particulier pour faciliter ultérieurement la gestion des exceptions et des dispositions particulières.

La division habituelle est en livres, titres et chapitres, au maximum neuf en raison de la numérotation décimale. Cette organisation commande la numérotation des articles : 

un article figurant dans le chapitre III du titre II du livre Ier est nécessairement un article commençant par L.123 (ou R. ou D.), suivi d'un tiret et d'une numérotation séquentielle.

Certains codes particulièrement volumineux, tels que le code général des collectivités territoriales, comportent une division initiale en parties. Cette solution peut être utile car elle offre ultérieurement une plus grande souplesse de structure et facilite la maintenance du code ; de surcroît, elle permet de répondre aux développements parfois plus volumineux de la partie réglementaire. Certains codes, comme le code de l'éducation, ont utilisé la division en parties sans que celle-ci ait un impact sur la numérotation. Elle présente toutefois l'inconvénient de conduire à des numérotations difficilement mémorisables. Les subdivisions, tels les sections, sous-sections et paragraphes suivent les règles habituelles de l'écriture des textes législatifs. Ces subdivisions n'ont pas d'impact sur la numérotation des articles mais facilitent la consultation et l'intelligibilité du texte.

Les intitulés des parties, livres, titres ou chapitres n'ont pas de portée juridique, mais ils peuvent être utilisés pour interpréter une disposition selon sa place dans un code. Aussi la formulation des intitulés est-elle importante pour que le contenu d'une division corresponde à son intitulé ou qu'à l'inverse l'inclusion d'une disposition étrangère n'en modifie pas la portée.

Le parallélisme entre les parties législative et réglementaire(s) est la règle. Le plan, dans toutes ses divisions et subdivisions, se construit en partant des dispositions législatives de manière à ce qu'une numérotation homogène entre les parties législative et réglementaire(s) soit conservée. Ainsi, le plan doit être strictement identique entre les parties législative et réglementaire pour ce qui concerne les niveaux commandant la numérotation – donc à l’exclusion des divisions inférieures au chapitre. Néanmoins l'homothétie peut ne pas être parfaite ; aussi en l'absence de dispositions législatives, il conviendra par exemple d’indiquer « le présent chapitre ne comprend pas de dispositions législatives » (et inversement). 

La désignation des articles permet de déterminer le niveau du texte dont ils sont issus.

On prendra soin de n'énoncer qu'une règle par article. Mieux vaut recourir à plusieurs articles qu'à des articles trop longs ou risquant de devoir, à raison de l’évolution ultérieure du droit, comporter de nombreuses subdivisions.

Pour la partie législative, les codes distinguent les articles de lois ordinaires (L) par opposition aux articles de lois organiques (LO). Le cas échéant, les articles de lois de finances ou de financement de la sécurité sociale sont codifiés en « L ». S'agissant des dispositions relevant du domaine exclusif des lois de finances, dès lors qu'elles sont soumises par la Constitution et par la loi organique à des règles particulières de discussion et d'adoption, il est de bonne méthode de préférer la technique du renvoi à celle de la codification directe.

Exemple :

Article L. 221-7 du code monétaire et financier : « V. – La garantie de l’Etat dont bénéficient les sommes déposées par les épargnants sur les livrets dont les dépôts sont centralisés en tout ou partie dans le fonds d’épargne ainsi que celle dont bénéficient les créances détenues sur le fonds d’épargne par les établissements distribuant ces livrets sont régies par l’article 120 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008. »

Pour la partie réglementaire, la codification distingue les décrets simples, les décrets en Conseil d'État et les décrets en conseil des ministres :

Dans la présentation du code, l'usage actuel est que les articles « LO » et « L » pour la partie législative, et les articles « R* », « R », « D* » et « D » pour la partie réglementaire ne sont pas regroupés mais suivent une numérotation continue (voir par exemple le code de la santé publique).

Il doit être signalé que certains codes réalisés avant la mise en place de la commission supérieure de codification retiennent des règles différentes, par exemple une mention R** pour les décrets en Conseil d'État délibérés en conseil des ministres, ou encore une séparation des parties R et D. Toute modification substantielle de ces codes doit être l'occasion de mettre en œuvre les règles contemporaines d'identification du niveau de l'article et, dans toute la mesure du possible, de procéder à une mise à jour générale du code à cet égard.

Ne sont codifiés ni les textes constitutionnels, ni les textes internationaux et de l'Union européenne (qui font parfois l'objet d'une codification au niveau de l'Union européenne).

Il peut s'avérer nécessaire dans le souci d'une bonne information de l'usager de procéder à la codification des arrêtés ministériels ou interministériels, identifiées sous des articles en « A ».

Cette partie peut alors être jointe au code selon la matière. Le projet n'est pas soumis à la commission supérieure de codification La codification des arrêtés relève de la compétence du ministre et s'opère par arrêté ministériel ou interministériel.

Le codificateur est souvent conduit à procéder à des renvois soit au sein d'un même code, soit entre des codes différents, soit à des lois non codifiées soit à des textes internationaux, traités ou conventions.

La technique dite du code pilote et du code suiveur était autrefois appliquée lorsqu'il apparaissait nécessaire de reproduire le même texte dans deux codes. Le code suiveur reproduit la disposition du code pilote en la faisant précéder d'une mention ainsi rédigée : « Les règles relatives à…sont fixées par les articles L… du code …ci-après reproduits ». Suivait le texte du code pilote en caractères italiques. La modification de l'article « suiveur » n'était pas nécessaire en cas de modification de l'article « pilote », dès lors que le texte de codification d'origine avait prévu cet ajustement automatique.

Dans la pratique, l'utilisation de ce dispositif s'est toutefois avérée lourde, difficile à maîtriser et à tenir à jour et donc source d'erreurs. Par conséquent, sauf cas exceptionnels, il convient d'éviter le recours à cette technique.

Il est de loin préférable, en règle générale, de veiller à une juste répartition des textes entre les codes et, au besoin, de recourir à la technique plus simple du renvoi sans citation à un titre, à un chapitre ou à des articles d'un autre code.

Exemple :

Article L. 322-9 du code du sport, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2006-596 du 23 mai 2006 :

« Les règles d'hygiène et de sécurité relatives à l'installation, l'aménagement et l'exploitation des baignades et piscines sont définies aux articles L. 1332-1 à L. 1332-4 et L. 1337-1 du code de la santé publique. »

Le droit local d'Alsace-Moselle nécessite une attention particulière en raison des domaines où ce droit s'applique.

Les collectivités d'outre-mer connaissent des régimes législatifs particuliers qui ont des effets sur le contenu, les méthodes et le calendrier de la codification. Outre le délégué général à l’outre-mer, qui est membre de droit, le vice-président de la commission supérieure de codification peut nommer des rapporteurs particuliers, chargés spécialement de la codification des textes applicables dans les collectivités d’outre-mer. Il convient par ailleurs d’associer aux travaux de codification, dès le lancement du projet, le ministère en charge de l’outre-mer.

Vie et maintenance des codes

Sous l’effet du décret n°  2008-188 du 27 février 2008 qui a modifié en ce sens son décret institutif, il entre dans les missions de la commission supérieure de codification d’examiner les projets de refonte de codes existants. On veillera à cet égard à lui soumettre en particulier tout projet de nature à affecter substantiellement le plan d’un code.

La cohérence, la structure, voire le périmètre d'un code peuvent être rapidement mis en péril si les auteurs de ces modifications méconnaissent les règles techniques de la codification, par exemple en donnant à un nouveau chapitre dans le code une numérotation non orthodoxe, ce qui introduit un désordre dans la numérotation des articles.

Lorsque la matière initialement codifiée s'enrichit, il est préférable d'essayer d'ajouter un nouveau chapitre à la fin du titre ou de créer une section nouvelle dans un chapitre existant, tout en respectant la structure du plan et la cohérence logique du chapitre. Cette méthode évite la dénumérotation des chapitres suivants et, par suite, celle de dizaines d'articles. De même, lorsque l'on introduit un article au sein d'un long chapitre, il est expédient de « surnuméroter », c'est-à-dire d'insérer par exemple un article R. 4412-3-1 entre l'article R. 4412-3 et l'article R. 4412-4 plutôt que de modifier la numérotation des nombreux articles qui suivent.

La pratique dite de la dénumérotation, qui consiste à changer le numéro d'un article pour lui en attribuer un autre parce que l'on a inséré plus haut des dispositions nouvelles, est en effet à bannir autant que possible car elle déstabilise les usagers et présente un certain danger en raison des références qui peuvent être faites dans d'autres textes à certains articles du code.

Le souci d'éviter la déstabilisation de l'usager des codes doit conduire aussi à ne pas chercher systématiquement à combler le vide laissé par l'abrogation d'articles en renumérotant les suivants. C'est une question de mesure et le perfectionnisme qui conduirait à multiplier les numérotations « glissantes » serait une gêne considérable pour le lecteur.

D’une manière générale, il convient de se référer aux techniques de rédaction préconisées à la fiche 3.4.1. du présent guide.

Certaines souplesses s'offrent au demeurant au codificateur dans le cadre du plan initial de chaque code. Ainsi, s'il convient de respecter en partie réglementaire le plan de la partie législative du code :

En toute hypothèse, la maintenance des codes implique une veille permanente qui incombe généralement à la mission de codification du ministère. Cette dernière doit notamment veiller à l'actualisation des jeux de renvois organisés entre les textes.

Une attention particulière doit être portée aux parties outre-mer des codes, qui rendent applicables aux collectivités d'outre-mer régies par le principe de spécialité les dispositions des autres parties du code, sachant notamment qu'un texte modifiant un texte lui-même applicable à une collectivité d'outre-mer régie par le principe de spécialité n'est directement applicable à cette collectivité que s'il contient des dispositions expresses le prévoyant ( CE, Ass., 9 février 1990, Élections municipales de Lifou, n° 107400).

De manière générale, il est de bonne méthode de consulter la mission de codification du ministère pour tout projet de texte susceptible d'affecter d'affecter substantiellement l’architecture d’une partie, d’un livre, d’un titre, voire d’un chapitre d’un code.

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2. Étapes de l'élaboration des textes

2.1. Règles générales
2.2. Loi
2.3. Ordonnance
2.4. Décret
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2.1. Règles générales

2.1.1. Rôle du secrétariat général du Gouvernement et du Conseil d'État
2.1.2. Pilotage et programmation des textes
2.1.3. Consultations préalables
2.1.4. Notifications et informations exigées par le droit de l’Union européenne
2.1.5. Consultation préalable des partenaires sociaux (art L. 1 du code du travail)
2.1.6. Participation du public en matière d'environnement
2.1.7. Procédures de recueil des signatures et contreseings
2.1.8. Publication au Journal officiel
2.1.9. Publication dans un bulletin officiel
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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.1. Règles générales
Version de la fiche du 20 octobre 2007
Mots-clefs :

2.1.1. Rôle du secrétariat général du Gouvernement et du Conseil d'État

Synthèse

Le Conseil d'État est obligatoirement consulté sur les projets de textes suivants :

Pour les demandes d'avis sur une question du droit, voir fiche 2.1.2.

Dans les différentes étapes de la procédure d'élaboration de ces textes, le rôle du secrétariat général du Gouvernement (SGG) peut être résumé de la manière suivante :

  Saisine du Conseil d'Etat Inscription à l'ordre du jour du conseil des ministres Recueil des contreseings (voir fiche 2.1.3.)
 Projet de loi ou d'ordonnance SGG (voir fiches 2.2.2 et 2.3.2) Préparation et programmation par le SGG (voir fiches 2.2.3 et 2.3.3) SGG (en ce qui concerne les projets de loi : sur le décret de dépôt au Parlement et sur le décret de promulgation)
 Projet de décret en Conseil d'État et en conseil des ministres SGG (voir fiche 2.4.4) Préparation et programmation par le SGG (voir fiche 2.4.4) SGG
 Projet de décret en conseil des ministres sans consultation du Conseil d'État sans objet Préparation et programmation par le SGG (voir fiche 2.4.3) SGG
 Projet de décret en Conseil d'État (ou après avis du Conseil d'État) sans délibération du conseil des ministres Ministère pilote Sans objet Recueil des contreseings par le ministère pilote
 Projet de décret du second alinéa de l'article 37 de la Constitution SGG (ainsi que, le cas échéant, saisine préalable du Conseil constitutionnel (voir fiche 2.4.5) SGG, le cas échéant SGG

Pour les textes qui doivent être délibérés en conseil des ministres, c'est donc du Premier ministre que relève la procédure. Le secrétariat général du Gouvernement doit disposer du texte suffisamment à l'avance pour pouvoir, avant d'en saisir le Conseil d'État, le soumettre à l'accord du Premier ministre ou de son cabinet et examiner les diverses questions de droit susceptibles de se poser.

L'envoi du texte au Conseil d'État ne pourra intervenir si les avis préalables obligatoires n'ont pas été obtenus (voir fiche 2.1.2.). A tout le moins, le ministère doit justifier qu'ils ont été sollicités en temps utile.

Sauf urgence, la transmission du projet au Conseil d'État par les soins du secrétariat général du Gouvernement doit précéder d'au moins quatre semaines sa présentation au conseil des ministres.

Si un décret a été transmis au Conseil d'État par un ministère alors qu'il nécessite une délibération du conseil des ministres, le secrétariat général du Gouvernement, informé par le Conseil d'État ou par le ministère chargé du texte, décide soit de retirer le texte, soit de régulariser la procédure par l'envoi au Conseil d'État d'un projet, après s'être assuré qu'il fait l'objet d'un accord interministériel.

Pour les autres décrets en Conseil d'État ou après avis du Conseil d'État, sous réserve de ceux pris en application du second alinéa de l'article 37 de la Constitution, le Conseil d'État est saisi par le ministre intéressé. Seuls les ministres ou les fonctionnaires ayant une délégation expresse ont qualité pour signer la lettre de saisine ; lorsqu'elle n'est pas signée par un ministre, il est d'usage qu'elle le soit par le directeur d'administration centrale intéressé.

Procédure devant le Conseil d'État

Il convient de prévoir des délais suffisants lors de l'établissement du calendrier des textes soumis au Conseil d'État. 

Formations consultatives du Conseil d'État

Le Conseil d'État délibère soit en section, soit en sections réunies, soit en commission permanente (où les différentes sections sont représentées), soit en assemblée générale (pour la compétence de l'assemblée générale et les cas et conditions de dispense voir l'article R.123-20 du code de justice administrative). Le vice-président du Conseil d'État peut également, pour l'examen de certains textes, constituer une commission spéciale, composée de représentants de plusieurs sections et qui remplace celles-ci. La commission permanente examine exclusivement les projets de loi et d'ordonnance qui présentent un caractère d'urgence.

L'urgence est constatée par une décision spéciale du Premier ministre.

Répartition des affaires 

Un arrêté du Premier ministre du 25 juillet 2007 répartit les affaires entre sections, en fonction des départements ministériels dont elles relèvent. Cette répartition est susceptible d'être modifiée lors des modifications intervenant dans la composition du Gouvernement et les attributions de ses membres. Pour les projets et proposition de lois de pays de la Nouvelle-Calédonie, il s'agit d'un arrêté distinct (arrêté du 17 septembre 1999).

Commissaires du Gouvernement 

L'article R.123-24 du code de justice administrative dispose que des décrets pris sur la proposition des ministres intéressés désignent les fonctionnaires habilités à assister, en qualité de commissaire du Gouvernement, aux séances du Conseil d'État pour l'ensemble des affaires du département ministériel dont ils relèvent.

Des fonctionnaires peuvent être, en outre, désignés par arrêté ministériel pour prendre part à la discussion d'une affaire déterminée. Des personnes ne relevant pas directement de l'un des ministres intéressés mais dont le concours est utile (agents d'un établissement public ou d'une autorité administrative indépendante, par exemple) peuvent également être habilitées en qualité de commissaires du Gouvernement. Il y a lieu dans ce cas d'en prévenir le président et le rapporteur de la formation administrative intéressée. Le président de la formation peut suggérer la désignation de personnes en cette qualité.

Quelle que soit la catégorie dont ils relèvent, les commissaires du Gouvernement assistent aux séances de l'assemblée générale, des commissions ou des sections, pour les affaires qui appellent leur présence. Ils doivent être munis, pour les séances de l'assemblée générale, du texte les habilitant.

Les fonctionnaires désignés doivent avoir un rang suffisant pour engager l'administration. Pour les projets de loi, la représentation du ministère qui a pris en charge la préparation du projet doit comprendre le directeur d'administration centrale principalement intéressé. Les commissaires du Gouvernement représentent l'ensemble du ministère auquel ils appartiennent et non leur direction ou service ; ils doivent avoir une parfaite connaissance de l'ensemble du dossier. On y veillera tout particulièrement lorsque le projet soumis à l'examen est constitué de dispositions diverses. Il est souhaitable que, pour les textes ayant pour objet d'intégrer en droit interne des règles communautaires ou internationales, les agents ayant participé à la négociation de celles-ci soient désignés comme commissaires du Gouvernement.

Il convient toutefois de ne désigner que les fonctionnaires qui sont strictement indispensables à la délibération afin d'éviter de perturber le déroulement normal de la séance. Le cas échéant, le nombre de commissaires du Gouvernement sera fixé par le secrétariat général du Gouvernement avant l'assemblée générale.

Tous les textes dont est saisi le Conseil d'État devant, au préalable, avoir fait l'objet d'un accord interministériel, sous la forme soit de lettres d'accord des ministres intéressés, soit de comptes rendus de réunion interministérielle, c'est cet accord que les commissaires du Gouvernement sont tenus de défendre et d'expliciter à tous les stades de la procédure devant la Haute Assemblée.

Lorsqu'un collaborateur du Secrétaire général du Gouvernement prend part aux travaux du Conseil d'État, c'est à lui qu'il incombe de veiller, au nom du chef du Gouvernement, à la cohésion des interventions des commissaires du Gouvernement. Si des échanges directs peuvent avoir lieu, notamment par voie électronique, entre les fonctionnaires des ministères intéressés et le rapporteur pour la mise au point du texte, le collaborateur du Secrétaire général du Gouvernement doit y être systématiquement associé.

Les avis et délibérations du Conseil d'État sont destinés au seul Gouvernement, ou dans le cas des lois du pays, aux autorités mentionnées à l'article L. 112-6 du code de justice administrative. Cette règle a été consacrée par l'article 1er de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public qui exclut les avis du Conseil d'État des documents administratifs communicables. Sauf si le Premier ministre en décide autrement, les avis sur les projets de textes ne doivent faire l'objet d'aucune divulgation. Cette règle doit être strictement respectée par les commissaires du Gouvernement et les autres personnes informées de la teneur des avis.

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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.1. Règles générales
Version de la fiche du 9 juin 2013
Mot-clef :

2.1.2. Pilotage et programmation des textes

Le pilotage de l’activité normative 

Afin de mieux assurer l’application des lois et la mise en oeuvre des réformes, la circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droit définit les modalités propres à assurer un meilleur pilotage de l’activité normative, une programmation, nécessairement précoce, des différentes étapes d’élaboration des textes identifiés comme prioritaires et le suivi dynamique de ces étapes.

L’organisation du pilotage par département ministériel 

Compte tenu de la grande dispersion de la production normative, une structure unique et centrale de coordination compétente pour chaque ministère et pour l’ensemble de ce ministère, placée sous l’autorité du haut fonctionnaire chargé de la qualité de la règlementation, doit maîtriser la vision d’ensemble des échéances et connaître l’état des textes à leurs différents stades d’élaboration.

Simultanément, chaque service producteur de normes doit avoir une connaissance suffisante des diverses contraintes qui jalonnent le parcours d’un texte :

Concrètement, en cas de retard ou de difficulté, la structure centrale de coordination ou le secrétariat général du Gouvernement n’hésitent pas à alerter le « responsable du projet », de préférence du rang de sous-directeur ou de chef de bureau, appartenant à la direction productrice en cas de détection d’une difficulté ou d’un retard.

La procédure de programmation des textes prioritaires 

La circulaire du 7 juillet 2011 rappelle que la programmation des décrets d’application des lois est arrêtée par les services du Premier ministre selon les procédures définies par la circulaire du 27 septembre 2004.

Concrètement, la programmation des décrets d’application des lois est engagée dès le stade de la mise au point de l’étude d’impact du projet de loi en dressant la liste prévisionnelle.

La programmation des textes 

Le programme de travail du Gouvernement et la prévision de l’ordre du jour du conseil des ministres.

Chaque semestre est élaboré le programme de travail du Gouvernement ainsi que la prévision de l’ordre du jour du conseil des ministres. Ce processus comporte trois phases :

La note de lancement du processus 

En général, deux mois avant le terme d’un semestre civil, le directeur de cabinet du Premier ministre et le Secrétaire général du Gouvernement adressent une note aux directeurs de cabinet des ministres annonçant la tenue prochaines de réunions interministérielles, coprésidées par le cabinet du Premier ministre et le Secrétaire général du Gouvernement, destinées à arrêter le programme de travail du Gouvernement pour le semestre  suivant.

Les directeurs de cabinet des ministres transmettent, en principe sous huitaine, au secrétariat général du Gouvernement les propositions d’inscription à l’ordre du jour du conseil des ministres sous la forme d’un tableau en distinguant les projets de loi, d’ordonnance ou de décret (partie A) des  projets de communication (partie C) envisagés.

L’examen des propositions des ministères 

Dans les trois à quatre semaines qui suivent, le Secrétaire général du Gouvernement adresse à chaque ministre une convocation à une réunion interministérielle « PTG » présidée par lui et le ou les conseillers en charge du département ministériel concerné au cabinet du Premier ministre.

Au cours de cette série de réunions, sont passées en revue les propositions émises par chaque ministre en s’efforçant de préciser la ou les dates d’inscription à l’ordre du jour du conseil des ministres.

Le résultat des travaux de programmation 

Avant le début du semestre concerné, le secrétaire général du Gouvernement notifie au directeur du cabinet de chaque ministre le résultat de l’arbitrage rendu par le cabinet du Premier ministre. Chaque projet de loi, d’ordonnance ou de décret est assorti, à titre indicatif, d’une date d’examen en conseil des ministres ou du mois au cours duquel cet examen est susceptible d’avoir lieu.

Les services de chaque ministère disposent de la feuille de route qui détermine leur plan de charge pour le semestre à venir.

Le suivi des travaux de programmation 

Le Secrétariat général du Gouvernement élabore et actualise de manière hebdomadaire un document récapitulant les projets des différents ministres pour le semestre considéré afin de faciliter l’élaboration des ordres du jour du  conseil des ministres.

En ce qui concerne les projets de loi 
La préparation des projets de loi 

Parallèlement à l’élaboration d’un projet de loi, le ministère porteur rédige une étude d’impact satisfaisant aux exigences de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 (voir fiche n° 1.1.2).

Après accord du cabinet du Premier ministre, le secrétariat général du Gouvernement saisit le Conseil d’État de tout projet de loi. On veillera à ce que la saisine du Conseil d’Etat intervienne, sauf exception, au moins quatre semaines avant la date envisagée d’inscription du projet de loi à l’ordre du jour du conseil des ministres.

Devant le Conseil d’État, un chargé de mission du secrétariat général du Gouvernement prend part aux travaux de la séance de section puis d’Assemblée générale ; il veille à la cohérence des interventions des commissaires du Gouvernement et au respect des arbitrages rendus avant la saisine du Conseil d’État.

Une fois l’avis du Conseil d’État rendu, une réunion de relecture co-présidée par le Secrétaire général du Gouvernement et un ou plusieurs membres du cabinet du Premier ministre est organisée pour arrêter le texte définitif du projet de loi et de son étude d’impact en vue de son inscription à l’ordre du jour du conseil des ministres. A cette occasion, les directions responsables de l’élaboration des décrets d’application du projet de loi sont identifiées.

Après délibération du conseil des ministres, le Parlement est saisi du projet de loi au moyen d’un décret de présentation préparé par le secrétariat général du Gouvernement. Ce décret indique l’assemblée saisie en première lecture et le ministre chargé de soutenir la discussion au Parlement.

La discussion, l’adoption et la promulgation des lois 

Le cabinet du Premier ministre est saisi de tout projet d’amendement dont l’adoption est susceptible de remettre en cause une disposition essentielle du projet de loi, de revenir sur un arbitrage rendu par le Premier ministre lors de la mise au point de ce projet ou de susciter une difficulté de nature constitutionnelle.

Le secrétariat général du Gouvernement examine tout projet d’amendement dont la conformité à la Constitution peut être contestée.

La position du Gouvernement sur les amendements présentés en commission puis en séance publique est en principe arrêtée à l’occasion d’une réunion interministérielle. Les amendements déposés au nom du Gouvernement sont validés au cours de la même réunion.

En ce qui concerne les projets d’ordonnance 
L’élaboration des projets d’ordonnance 

Le contenu d’un projet d’ordonnance est défini et encadré par les termes mêmes de la loi d’habilitation, éclairés par les travaux préparatoires. En outre, l’ordonnance doit être prise dans le délai imparti, ce qui requiert de veiller au respect du calendrier.

Le secrétariat général du Gouvernement saisit le Conseil d’État de tout projet d’ordonnance. La saisine doit intervenir, sauf exception, au moins quatre semaines avant la date envisagée pour l’inscription du projet d’ordonnance à l’ordre du jour du conseil des ministres. Le calendrier prévisionnel doit être conçu pour permettre l’inscription, au plus tard, à l’ordre du jour de l’avant-dernier conseil des ministres précédant l’expiration du délai d’habilitation.

Une fois l’avis du Conseil d’État rendu, une réunion de relecture co-présidée par le Secrétaire général du Gouvernement et un ou plusieurs membres du cabinet du Premier ministre est, en règle générale, organisée pour arrêter le texte définitif du projet d’ordonnance en vue de son inscription à l’ordre du jour du conseil des ministres.

Dans la semaine qui suit la délibération du conseil des ministres, l’ordonnance et le rapport de présentation au Président de la République sont publiés au Journal officiel.

L’élaboration des projets de loi de ratification 

Il appartient au ministère principalement intéressé de préparer le projet de loi de ratification afin qu’il puisse être soumis au Conseil d’État puis inscrit à l’ordre du jour du conseil des ministres et enfin déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale ou du Sénat dans le délai fixé par la loi d’habilitation. A défaut du respect de ce délai, l’ordonnance devient caduque en application de l’article 38 de la Constitution.

En ce qui concerne les mesures réglementaires nécessaires à l’application des lois 

La circulaire du Premier ministre du 29 février 2008 rappelle que l’application des lois votées par le Parlement doit être rapide et complète. Pour ce faire, toutes les mesures réglementaires nécessaires doivent être prises dans un délai de six mois suivant la publication d’une loi.

Dans chaque ministère, une structure clairement identifiée est responsable de la coordination du travail d’application des lois. Cette structure assure un suivi centralisé de l’état d’avancement des travaux. Elle a un rôle d’alerte du ministre ainsi que du secrétariat général du Gouvernement sur les difficultés susceptibles d’apparaître dans la préparation des mesures (difficultés liées à l’organisation des services, difficultés interministérielles ou difficultés de mise en oeuvre des obligations de consultation).

L’adoption d’une loi nouvelle est suivie d’une réunion interministérielle de programmation qui permet de désigner le ministère (ainsi que la ou les directions) responsables de la préparation de chaque décret et d’arrêter un échéancier prévisionnel. Ce dernier est transmis aux assemblées et aux sections du Conseil d’État concernées par les décrets d’application. 

Le secrétariat général du Gouvernement établit tous les six mois un bilan de l’application des lois, ministère par ministère et loi par loi. Il est adressé au Parlement, remis à la presse et mis en ligne sur internet.

Le recueil des contreseings 

Dans la mesure où une large part des textes soumis à contreseing résulte d’un travail et d’un accord interministériels, il n’y a pas lieu de reprendre l’examen au fond de ces textes au moment du recueil des contreseings, comme le rappelle la circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2011.

En ce qui concerne les décrets nécessaires à l’application d’une loi :

La publication au Journal officiel 

Les lois, ordonnances, décrets et arrêtés sont publiés au Journal officiel de la République française, sur papier et sous forme électronique, en fonction des instructions données à la direction de l’information légale et administrative (DILA) par le département de l’activité normative (DAN) du service de la législation et de la qualité du droit du secrétariat général du Gouvernement. Les accords internationaux, certaines décisions individuelles  et, à titre exceptionnel, certaines circulaires font également l’objet d’une publication.

Cependant, pour certains actes réglementaires, la publication au Journal officiel sous forme électronique  suffit à assurer leur entrée en vigueur (cf. article 1er du décret n° 2004-617 du 29 juin 2004).

Au préalable, le secrétariat général du Gouvernement vérifie la conformité des décrets aux normes supérieures et la présence des contreseings requis. Lorsqu’un décret a été soumis au Conseil d’État, le secrétariat général du Gouvernement s’assure que le texte soumis à la signature du Premier ministre est conforme à l’avis émis, sauf position divergente soumise à l’appréciation du secrétaire général.

La publication des décrets et de certains arrêtés, dont ceux concernant les entreprises, s’accompagne d’une notice explicative. Ce document synthétique, destiné à éclairer le lecteur du Journal officiel de la République française sur la portée du texte nouveau, se substitue au rapport de présentation, hors le cas où celui-ci est prévu par les textes (rapports de présentation des ordonnances).

Le DAN recueille la signature du Premier ministre et celle du Président de la République pour l’ensemble des actes normatifs pour lesquels ces signatures sont requises.

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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.1. Règles générales
Version de la fiche du 8 octobre 2014
Mots-clefs :

2.1.3. Consultations préalables

L'édiction des textes législatifs ou réglementaires ou des décisions administratives individuelles est souvent précédée de la consultation d'organismes créés à cet effet ou dont c'est l'une des missions. Cette consultation peut être facultative ou obligatoire, voire être assortie de la nécessité d'un avis conforme ; elle obéit, dans ces différents cas, à des règles partiellement communes. En outre, il peut ou, dans certains cas, il doit être recouru à des consultations dites « ouvertes », essentiellement sur l’Internet, qui permettent la participation du public.

Ces consultations, qui s'insèrent dans la procédure d'édiction d'un texte, doivent être, en droit, distinguées des concertations ou discussions pouvant être engagées, de manière préalable ou parallèle, sans obligations de forme particulières, avec les représentants des différentes catégories de personnes ou d'organismes intéressées par le projet. Elles doivent également être distinguées des cas dans lesquels une décision ne peut être prise que sur la proposition d'une autre autorité ou d'un organisme.

Il doit être rappelé que la légalité externe d'un acte administratif s'apprécie à la date à laquelle cet acte est pris. De ce fait, est irrégulier un acte qui n'a pas fait l'objet des consultations prévues par les dispositions en vigueur à la date à laquelle cet acte est signé (et non préparé : CE, Ass., 19 novembre 1955, Andréani, Rec. p. 551 et 552 ; Section, 30 juillet 2003, Groupement des éleveurs mayennais de trotteurs, n° 237201). L’annulation se trouve tout particulièrement encourue par un acte pour lequel a été omise une consultation obligatoire s’analysant comme une garantie pour les intéressés (voir par ex. CE, Ass., 23 décembre 2011, M. Danthony et autres, n° 335033 : la consultation des comités techniques paritaires de deux établissements fusionnés constitue une garantie du principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail).

La consultation, qui ne peut être que préalable à la décision, ne peut donner lieu à régularisation ( CE, 1er juin 1994, Syndicat CFDT Interco du Maine-et-Loire, n° 143078). Il est donc nécessaire, lorsqu'une procédure consultative est modifiée ou lorsque les compétences ou la composition de l'instance consultative sont réformées, de prévoir des mesures transitoires, de sorte que les consultations intervenues avant ces changements restent valables ( CE, 22 janvier 2013, Syndicat national CGT des chancelleries et services judiciaires, n° 355511).

En cas de contentieux, il résulte de la jurisprudence Danthony précitée, ainsi que de l’article 70 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration du droit, que seules les irrégularités susceptibles d’avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise au vu de l’avis rendu par l’organisme consulté à cet effet ou qui ont privé les intéressés d’une garantie peuvent, le cas échéant, aboutir à l’annulation de cette décision. Cependant, cette jurisprudence ne doit pas être interprétée comme autorisant les administrations à se soustraire aux règles de procédure applicables à leurs décisions.

Pour les lois, seule la méconnaissance d'une obligation de consultation résultant de la Constitution elle-même ou d'une loi organique peut conduire à la censure du texte par le Conseil constitutionnel. Mais, en amont, un projet de loi qui n'a pas fait l'objet des consultations prescrites par une disposition législative ou règlementaire sera rejeté par le Conseil d'État.

Règles générales applicables aux consultations

Caractère obligatoire ou non de la consultation 

Le caractère obligatoire ou facultatif d’une consultation résulte des termes mêmes du texte ayant institué l'organisme ou prévu la consultation.

La consultation d'un organisme est ainsi obligatoire sur les mesures énumérées ou définies par ce texte, notamment lorsque celui-ci a prévu que :

Une consultation obligatoire peut avoir été prévue par un texte de niveau inférieur à l’acte qui doit en faire l’objet ( CE, 16 mai 2008, Département du Val de Marne, n° 290416).

Lorsqu’une consultation obligatoire est prévue pour les « textes règlementaires », les ordonnances de l’article 38 de la Constitution y sont soumises.

Règles à respecter en cas de consultation obligatoire
Règles générales 

            - L'organisme doit être mis à même de se prononcer en connaissance de cause ; il convient donc de veiller au respect des délais de convocation, ainsi que des modalités de celle-ci (ordre du jour, documents sur lesquels ou à partir desquels l'organisme doit se prononcer), qui sont fixés par les dispositions du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 pour les commissions relevant de son champ d'application (cf. fiche 5.2.2.) ou  par le texte ayant institué l'organisme à consulter.

L'article 9 du décret du 8 juin 2006 prévoit que, sauf urgence, les membres des organismes consultatifs reçoivent, cinq jours au moins avant la date de leur réunion, une convocation écrite comportant l'ordre du jour et, éventuellement, les documents nécessaires à l'examen des affaires qui y sont inscrites ( CE, 18 décembre 1991, Syndicat national de l'industrie pharmaceutique, n° 86552).

La consultation n'est pas régulière lorsque les membres de l'organisme ont été saisis d'un document sur lequel il leur a été demandé de faire part individuellement de leurs observations sans qu'ils aient été mis à même d'en débattre collégialement ( CE, 17 mai 1999, Société Smithkline Beecham, n° 196475). Néanmoins, l’article 8 du décret du 8 juin 2006, dans sa rédaction résultant du décret n° 2013-420 du 23 mai 2013, permet que, sur la décision du président de l’organisme, et sauf opposition d'un quart de ses membres, l'avis soit acquis selon une procédure électronique, dans laquelle chaque membre est invité à prendre position sur le projet et les observations émises par l'un des membres sont immédiatement communiquées aux autres. La délibération est alors régulière si la moitié au moins des membres ont fait connaître le sens de leur vote dans le délai imparti par le président ; ce délai ne peut être inférieur à soixante-douze heures.

De manière plus générale, l'ensemble des conditions auxquelles est soumis le fonctionnement de l'organisme consulté (composition, règles de quorum, de vote, motivation éventuelle des avis) doit être respecté pour garantir la régularité de l'avis, et, par suite, la légalité du texte.

            - La décision doit intervenir dans des conditions qui ne dénaturent pas l'obligation de consulter, ce qui peut arriver lorsque le délai qui sépare la décision de l'avis est trop court pour que l'autorité ait pu prendre connaissance de celui-ci ( CE, Ass., 3 décembre 1971, Branger, n° 69227, 69621, 70582, 70608, 70609, 72771 et 75587) ou lorsque des circonstances de fait ou des considérations de droit apparues entre la consultation et la décision rendaient nécessaires une nouvelle consultation (CE, Sect., 2 janvier 1959, Union nationale des cadres de la maîtrise eau, gaz, électricité, Rec. p. 7 et 8). Tel peut notamment être le cas lorsque les règles de composition ou de fonctionnement de l'organisme à consulter ont été substantiellement modifiées postérieurement à la consultation initialement effectuée.

Règles applicables aux consultations obligatoires non assorties d’une décision conforme 

En principe, l'organisme peut ne pas être saisi du projet de texte en tant que tel (CE, 6 juin 1979, Havet, n° 09161 ; CE, Ass., 10 avril 1992, Association  nationale de protection des salmonidés, n° 77313, 77567 et 77568), sauf s'il résulte des dispositions relatives à sa consultation qu'il doit se prononcer sur le projet lui-même. En tout état de cause, il doit être consulté sur chacune des questions que soulève ce projet ( CE, Ass., 23 octobre 1998, Union des fédérations CFDT des fonctions publiques et assimilées, n° 169797). Ainsi, selon une jurisprudence bien établie et souvent mise en œuvre, même si l'autorité administrative n'est pas liée par l'avis, elle ne peut pas adopter un texte traitant de « questions nouvelles » par rapport au projet soumis à consultation et aux observations ou suggestions éventuellement émises par l'organisme (CE, 28 avril 1954, Commune de Willer-sur-Thur, Rec. p. 237).

A cet égard, la question de l'entrée en vigueur du texte, inhérente à celui-ci, est réputée être posée à l'organisme consulté, qui en est saisi implicitement mais nécessairement. Par suite, l'ajout de dispositions transitoires postérieurement à la consultation n'est pas regardé, en principe, comme une question nouvelle rendant nécessaire une nouvelle consultation ( CE, 7 juin 2006, Association Aides et autres, n° 285576 ; 14 novembre 2011, Mme Lansiaux et autres, n° 345340). 

Une consultation sur le projet de texte lui-même apparaît plus prudente en toute hypothèse. Néanmoins, l'administration doit être consciente des inconvénients auxquels peut conduire une discussion avec les membres de l'organisme consulté sur des aspects purement rédactionnels, dont elle doit garder la maîtrise dans le but de parvenir à un texte clair, dénué de toute ambiguïté juridique. La consultation n'a en général pas pour objet de recueillir un avis juridique et ne doit pas avoir pour résultat un texte consensuel au prix d'une dégradation de sa qualité juridique et de sa rédaction.

En particulier, il convient de ne pas perdre de vue que les textes faisant l'objet de consultations, lors de leur examen par le Conseil d'État, si celui-ci est requis ou sollicité, peuvent susciter des objections ou des modifications. Aussi les administrations doivent-elles veiller à réserver la position finale du Gouvernement au vu de l'avis du Conseil d'État. Du reste, l'examen auquel procède celui-ci peut faire apparaître des questions nouvelles, qui nécessiteront une nouvelle consultation des organismes concernés. Dans ce cas, l’avis du Conseil d'État ne pourra être définitivement rendu qu’après cette nouvelle consultation.

Règles applicables aux consultations assorties d’une décision conforme 

Un avis conforme (c’est-à-dire un avis auquel l’autorité compétente doit se conformer) n'est exigé que lorsqu'un texte le prévoit expressément. Dans ce cas, l'organisme concerné doit être saisi du projet de texte ou de décision.

La décision de l'autorité administrative n'est régulière que si elle est conforme à l'avis de l'organisme consulté. Le défaut d'avis conforme est une irrégularité qui peut être soulevée d'office par le juge ( CE, Sect, 8 juin 1994, Mme Laurent, n° 127032). Aucune décision ne peut être prise si l'avis est défavorable et en cas d'avis favorable sous réserve, la décision n'est légale que si elle tient compte de cette réserve.

S’agissant de décrets règlementaires, il doit être souligné qu’il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que les consultations assorties d’une exigence d’avis conforme ne peuvent être instituées car elles viendraient alors entraver l’exercice par le Premier ministre du pouvoir réglementaire qu’il tient de l’article 21 de la Constitution  (CC, décision n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006, considérants 35 à 38).

Règles à respecter en cas de consultation facultative

La consultation, bien que facultative, doit être régulière (CE, Ass., 22 juin 1963, Albert, Rec. p. 385 et Ass., 9 décembre 1966, Berland, Rec. p. 651 et 652 ; et décision Danthony précitée). L'organisme doit donc être mis à même de se prononcer dans les mêmes conditions que si la consultation était obligatoire.

Cependant, la consultation étant facultative, l'organisme peut ne pas être consulté sur l'ensemble des questions soulevées par le projet. Par voie de conséquence, la décision prise peut traiter de questions qui ne lui ont pas été soumises. En outre, l'autorité administrative peut à tout moment renoncer à une consultation facultative ( CE, 29 octobre 2008, CNAVPL, n° 305746 ; 8 juillet 2009, Saint-Dié-des-Vosges, n° 314236). Elle conserve enfin la faculté d’apporter au projet, après la consultation, toutes les modifications qui lui paraissent utiles ( CE, 4 juin 2012, Société BT France , n° 351976).

Règles propres à la consultation du Conseil d'État

Consultation obligatoire
Différents cas

Le Conseil d'État est obligatoirement consulté sur les projets de loi et d'ordonnance (voir fiches 2.2 et 2.3), ainsi que sur les projets de décrets pour lesquels cette consultation a été prévue (voir fiche 2.4.2).

Sa consultation est également obligatoire pour les projets de décrets de « déclassement » mettant en œuvre la procédure prévue par le second alinéa de l'article 37 de la Constitution (voir fiche 2.4.5), ainsi que pour les décrets modifiant les décrets « portant règlement d'administration publique » ou dont les visas portent la mention « le Conseil d'État entendu, ».

En effet, la mention « le Conseil d'État entendu, » ou « le Conseil d'État (Section de ...) entendu, » figurant dans les visas a pour conséquence d'imposer, en principe, la consultation du Conseil d'État pour modifier le texte ultérieurement, alors même qu'aucun texte ne rendait obligatoire cette consultation à l'origine ( CE, Ass., 3 juillet 1998, Syndicat national de l'environnement CFDT et autres, n° 177248, 177320 et 177387). Pour pouvoir modifier, par décret simple, un décret dont les visas portent la mention « le Conseil d'État entendu, », il faut :

La précision « le présent décret peut être modifié par décret »  doit également figurer dans les décrets de « déclassement » pris en application du second alinéa de l'article 37 de la Constitution, s'ils n'ont été soumis au Conseil d'État qu'en raison de l'utilisation de cette procédure.

Suites à donner aux avis

En règle générale, les avis du Conseil d'État ne lient pas le Gouvernement. Toutefois, il convient de préciser que, pour les ordonnances et les décrets en Conseil d'État, le texte finalement retenu ne peut être que celui adopté par le Conseil d'État ou celui qui lui a été soumis (pour des précisions sur cette règle, voir les fiches 2.3.3 et 2.4.2)

Des dispositions particulières peuvent cependant imposer au Gouvernement de suivre l'avis du Conseil d'État, principalement en cas de dissolution de syndicats mixtes, en cas de prise de possession immédiate par l'administration de parcelles de terrain (art. L. 15-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique) ou en cas de création, modification ou suppression de congrégation (art. 13 de la loi du 1er juillet 1901 sur les associations).

Conséquences d'un défaut de consultation

Si un texte impose de recueillir l'avis du Conseil d'État, l'absence de consultation entache l'acte d'une illégalité, que le juge administratif peut soulever d'office, à la différence de l'irrégularité de la consultation des autres organismes ( CE, 17 juillet 2013, Syndicat national des professionnels de santé au travail et autres, n° 358109).

S'agissant des projets de loi, le Conseil constitutionnel, par une décision n°  2003-468 DC du 3 avril 2003, rappelant que la consultation du Conseil d'État est imposée par l'article 39 de la Constitution, a censuré une loi votée, issue du projet adopté en conseil des ministres, qui comprenait une disposition soulevant une question non évoquée devant le Conseil d'État.

Consultation facultative

Dans les cas où la consultation du Conseil d’État n’est pas obligatoire, le Gouvernement peut toujours, en raison de la complexité ou de la nature de la matière traitée, soumettre un texte au Conseil d’État afin qu’il donne son avis. Dans le cas d’un projet de décret, la mention « après avis du Conseil d’État, » en lieu et place de « le Conseil d’État entendu, » dans les visas signifie que la consultation du Conseil d’État n’était pas obligatoire, et que le décret reste un décret « simple » qui pourra être modifié à l’avenir sans consultation du Conseil d’État.

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le président de l’Assemblée nationale ou du Sénat peut, en application de l’article 39 de la Constitution, solliciter l’avis du Conseil d’État sur les propositions de lois d’origine parlementaire (voir la fiche 2.2.5).

Demandes d'avis

Des demandes d'avis peuvent en outre être adressées au Conseil d'État conformément à l'article L. 112-2 du code de justice administrative. La saisine du Conseil d'État à cet effet est effectuée par le secrétariat général du Gouvernement.

Les questions relatives à l'application des articles 34 et 37 de la Constitution sont généralement soumises au Conseil d'État à l'occasion de l'examen d'un texte (projet de loi ou de décret) ou encore selon la procédure prévue au second alinéa de l'article 37 de la Constitution. Le Conseil d'État n'est normalement pas saisi de demandes d'avis portant sur les questions posées par un texte en cours de préparation qui devra lui-même être soumis au Conseil d'État : c'est à l'occasion de l'examen du texte que ces questions seront tranchées. De même, le Conseil d'État ne doit pas être saisi de questions soulevées par des litiges pendants devant une juridiction (« litispendance »).

Les demandes sont adressées au nom des ministres et sous leur timbre au Conseil d'État, par les soins du secrétariat général du Gouvernement, après accord du Premier ministre.

Concrètement, il appartient au ministre souhaitant formuler la demande d'adresser au service de la législation et de la qualité du droit du secrétariat général du Gouvernement (département de l'activité normative) le projet de demande d'avis, sous forme papier et sous forme électronique, accompagné d'un dossier comportant :


Il est rappelé que les avis et délibérations du Conseil d'État sont destinés au seul Gouvernement et ne doivent pas être rendus publics, sauf dérogation expresse accordée par le Premier ministre, consulté par les soins du secrétariat général du Gouvernement.

Consultation du Conseil économique, social et environnemental

Différents cas

En vertu du titre XI de la Constitution (dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008) et de l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social (dans sa rédaction résultant de la loi organique n° 2010-704 du 28 juin 2010), le Conseil économique, social et environnemental (CESE) émet des avis dans les cas ci-après.

Il est obligatoirement consulté sur les plans et projets de loi de programmation à caractère économique, social ou environnemental, à l'exception des lois de finances (art. 70 de la Constitution). On doit entendre par loi de programme à caractère économique ou social une loi qui fixe des objectifs qualitatifs et quantitatifs à l'action de l'État en matière économique et sociale (CC, décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005 relative à la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école). Il n'est plus nécessaire, compte tenu de l'abrogation de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, que ces objectifs aient une traduction financière pour que la loi en cause puisse être qualifiée de loi de programme au sens de l'article 70 de la Constitution.

Le CESE peut être consulté, par le Gouvernement, sur les autres projets de loi, y compris les projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques, les propositions de loi, les projets d'ordonnance ou de décret. Il peut l’être également, par le Gouvernement ou le Parlement, ou encore par la voie de pétitions, sur tout problème à caractère économique, social ou environnemental (art. 69 et 70 de la Constitution et art.  2 et 4-1 de l'ordonnance du 29 décembre 1958).

Il peut, de sa propre initiative, appeler l'attention du Gouvernement et du Parlement sur les réformes qui lui paraissent nécessaires dans toute matière entrant dans son domaine de compétence (art. 3 de l’ordonnance du 29 décembre 1958).

Procédures

Hormis les cas où il intervient de sa propre initiative, le CESE est saisi :

En ce cas, la lettre de saisine est préparée par les soins du secrétariat général du Gouvernement. Elle peut être accompagnée du texte sur lequel l'avis est sollicité. Dans certains cas, elle peut être précédée d'une lettre qui indique au CESE que le Gouvernement prépare un projet de loi sur tel sujet et lui demande de désigner un rapporteur qui sera associé aux travaux préparatoires.

La procédure est coordonnée par un membre du cabinet du Premier ministre en liaison avec le conseiller pour les affaires économiques au secrétariat général du Gouvernement. Il appartient aux ministères qui souhaitent saisir le CESE d'une demande d'avis ou d'étude de se mettre en rapport avec ces personnes et de leur transmettre un projet de lettre de saisine.

Le Gouvernement a la faculté de déclarer l'urgence sur les demandes d'avis portant sur un texte (loi de programme ou de plan, loi ordinaire, ordonnance ou décret) et le CESE doit alors se prononcer dans le délai d'un mois (art. 2 de l'ordonnance n°58-1360 du 29 décembre 1958).

De manière plus générale, les avis et études du CESE sont transmis au Premier ministre par les soins du bureau du Conseil. Ils font l'objet d'une publication particulière dans la série « Documents administratifs » du Journal officiel.

Suivi des avis

Conformément à l'article 4 de l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958, « chaque année, le Premier ministre fait connaître la suite donnée aux avis du Conseil économique, social et environnemental ». Cette prescription s'applique aussi bien aux cas dans lesquels le CESE est obligatoirement saisi qu'à ceux dans lesquels sa consultation est facultative, ou encore aux avis qu'il émet de sa propre initiative.

Bien que l'ordonnance du 29 décembre 1958 ne fixe aucun délai pour l'envoi de ces réponses, il convient d'adresser au CESE, dans des conditions telles qu'il conserve un intérêt pour celui-ci, un exposé précis des décisions prises par le Gouvernement ou des mesures envisagées par lui dans les domaines qui ont fait l'objet de propositions de la part du Conseil.

C'est pourquoi le secrétariat général du Gouvernement communique systématiquement aux ministres principalement intéressés les avis du CESE, dès leur parution au Journal officiel, en leur demandant de lui faire connaître dans un délai de six mois la suite qui leur a été donnée. Après relecture par le chargé de mission compétent au secrétariat général du Gouvernement et vérification de l’accord du cabinet du Premier ministre, cette réponse est ensuite adressée au président du CESE.

Consultation d'autres organismes

Consultation d'assemblées ou d'organismes locaux
Corse 

Voir fiche 3.7.2.

Outre-mer

Voir fiche 3.6.

Consultation du conseil national d’évaluation des normes (CNEN)

La loi n° 2013-921 du 17 octobre 2013 institue un conseil national d’évaluation des normes (CNEN) applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics en lieu et place de la commission consultative d’évaluation des normes (CCEN).

Champ de compétence

En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), le conseil national d’évaluation des normes (CNEN) :

Est obligatoirement consulté par le Gouvernement :

Toutefois, les normes justifiées directement par la protection de la sûreté nationale ne relèvent pas de la compétence du CNEN.

Peut être consulté :

Peut se saisir de tout projet de norme technique résultant d’activités de normalisation ou de certification ayant un impact technique ou financier pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics.

Peut être saisi d’une demande d’évaluation des normes réglementaires en vigueur applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics :

Peut se saisir lui-même des normes réglementaires en vigueur applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.

Il examine les évolutions de la réglementation applicable aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics et évalue leur mise en œuvre et leur impact technique et financier au regard des objectifs poursuivis.

Il peut proposer des mesures d’adaptation des normes réglementaires en vigueur si l’application de ces dernières entraîne, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, des conséquences matérielles, techniques ou financières manifestement disproportionnées au regard de ces objectifs.

Il peut proposer des modalités de simplification de ces dispositions et l’abrogation de normes devenues obsolètes.

Modalités de saisine 

La saisine du CNEN est effectuée par le secrétariat général du Gouvernement en ce qui concerne les projets de texte ayant vocation à être délibérés en conseil des ministres (projets de loi, projets d’ordonnance et projets de décret en conseil des ministres). Pour les projets de décret non délibérés en conseil des ministres et pour les projets d’arrêté, elle est effectuée par le ministère responsable. Pour les propositions de textes européens, elle est effectuée par le secrétariat général des affaires européennes (SGAE).

Dans tous les cas où il est consulté, que ce soit à titre obligatoire ou facultatif, le CNEN, conformément à l’article R. 1213-27 du CGCT, doit être saisi des projets de textes réglementaires accompagnés d’un rapport de présentation et d’une fiche d’impact faisant apparaître les incidences techniques et les incidences financières, quelles qu’elles soient, des mesures proposées pour les collectivités territoriales (voir fiche 1.1.2).

Pour les projets de loi, aucun document supplémentaire n’est nécessaire s’ils sont accompagnés de l’étude d’impact prévue à l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

Le dossier ainsi constitué est adressé au secrétariat du CNEN, assuré par le ministère chargé des collectivités territoriales (direction générale des collectivités locales). Comme le prévoit la circulaire du Premier ministre du 22 septembre 2008, cette saisine s’opère sous forme dématérialisée uniquement, à l’adresse dgcl-cnen @interieur.gouv.fr. Le secrétariat du conseil en accuse réception.

Délais

En vertu de l’article L. 1212-2 du CGCT, le CNEN dispose d’un délai de six semaines à compter de la transmission d’un projet de texte ou d’une demande d’avis pour rendre son avis.

Ce délai est reconductible une fois par décision du président.

A titre exceptionnel et sur demande du Premier ministre ou du président de l’assemblée parlementaire qui le saisit, il est réduit à deux semaines.

Par décision motivée du Premier ministre, ce délai peut être réduit à soixante-douze heures.

La demande du Premier ministre d’un examen en urgence (examen sous deux semaines) et la décision du Premier ministre d’un examen en extrême urgence (examen sous soixante-douze heures) sont transmises au CNEN par le SGG. Lorsqu’un ministère souhaite qu’un texte qu’il a transmis au CNEN soit examiné en urgence ou en extrême urgence, il lui appartient de saisir le SGG d’une demande d’examen dans un délai réduit.

A défaut de délibération dans les délais, l’avis du conseil national est réputé favorable.

Lorsque le CNEN émet un avis défavorable sur tout ou partie d’un projet de texte réglementaire créant ou modifiant des normes qui sont applicables aux collectivités territoriales et à leurs groupements, le Gouvernement transmet un projet modifié ou des informations complémentaires en vue d’une seconde délibération.

Les avis émis par le CNEN sont :

- Rendus publics :

 - Adressés au président de l’assemblée parlementaire qui lui a soumis une proposition de loi.

Un rapport public annuel retraçant les travaux du CNEN est remis au Premier ministre et aux présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Consultations de la Commission européenne

 Voir fiche 2.1.4.

Règles applicables aux consultations « ouvertes »

Consultations ouvertes obligatoires (mise en œuvre de l’art. 7 de la Charte de l’environnement)

L’article L. 120-1 du code de l’environnement et l’article L. 914-3 du code rural et de la pêche maritime, dans leur rédaction issue de la loi n°  2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement, imposent, dans leurs champs d’application respectifs, le recours à une consultation ouverte préalable pour les décisions administratives ayant une incidence sur l'environnement, lorsque celles-ci ne sont pas soumises à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration.

Voir fiche 2.1.6.

Consultations ouvertes facultatives
Consultations ouvertes se substituant à des consultations institutionnelles (art.  16 de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration du droit)

L’article 16 de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration du droit a introduit la possibilité, pour une autorité administrative tenue, en application d'une disposition législative ou réglementaire, de procéder à la consultation d'une commission consultative préalablement à l'édiction d'un acte réglementaire, d'organiser, en lieu et place de cette consultation institutionnelle, une consultation ouverte permettant de recueillir, sur un site internet, les observations des personnes concernées. La procédure ne peut s’appliquer pour des mesures nominatives, ni en substitution des consultations obligatoires d'autorités administratives indépendantes, des procédures d'avis conforme, de celles qui concernent l'exercice d'une liberté publique, constituent la garantie d'une exigence constitutionnelle ou traduisent un pouvoir de proposition, non plus que de celles qui mettent en œuvre le principe de participation.

Il revient à l'autorité administrative concernée de faire connaître par tout moyen les modalités de la consultation ouverte. La durée de cette consultation ne peut être inférieure à quinze jours.

Conformément au décret n° 2011-1832 du 8 décembre 2011 relatif aux consultations ouvertes sur l'Internet, la décision d'organiser une telle consultation, lorsqu’elle est prise par une autorité de l'Etat ou l'un de ses établissements publics, doit être publiée sur un site internet du Premier ministre (en pratique le site « Vie-publique.fr », cf. infra). Cette décision doit également indiquer la date d'ouverture et de clôture de la consultation et préciser si les observations formulées apparaîtront sur le site de cette consultation ; elle doit être assortie du projet d'acte concerné et d'une notice explicative précisant l'objet et le contenu de celui-ci ainsi que, le cas échéant, la ou les dates prévues pour l'entrée en vigueur des mesures envisagées.

Les commissions à la consultation desquelles cette consultation ouverte se substitue peuvent faire part dans ce cadre de leurs observations.

Au terme de la consultation, l'autorité administrative est tenue d’établir une synthèse des observations qu'elle a recueillies, éventuellement accompagnée d'éléments d'information complémentaires. Cette synthèse est rendue publique, au plus tard, à la date de la signature de l'acte ayant fait l'objet de la consultation ; lorsque l'autorité organisatrice est l'Etat ou l'un de ses établissements publics, cette publicité est assurée sur le site internet précité du Premier ministre.

Autres cas

L’administration est toujours libre de procéder à des consultations ouvertes, notamment en ligne, lorsqu’elle estime utile de recueillir, par ce moyen, l’avis des personnes susceptibles d’être intéressées par un projet. Sauf le cas susmentionné de mise en œuvre de l’article 16 de la loi du 17 mai 2011, ces consultations ne dispensent pas des consultations obligatoires prévues par la loi ou le règlement.

Règles de publication des consultations ouvertes

Le décret n°  2011-1832 du 8 décembre 2011 relatif aux consultations ouvertes sur l'Internet prévoit la publication sur un site internet du Premier ministre des consultations organisées, en ligne, préalablement à l'adoption d'un acte réglementaire. Cette publication, en pratique, prend la forme d’un référencement sur le site « Vie-publique.fr » (rubrique « Débats et consultations »).

Elle est :

La demande de publication d’une consultation en ligne est à adresser au service de la législation et de la qualité du droit du secrétariat général du Gouvernement (département de la qualité du droit), au moyen du formulaire disponible sur l’extranet « Portail de la qualité et de la simplification du droit » et de l’adresse fonctionnelle : consultations-ouvertes@pm.gouv.fr.

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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.1. Règles générales
Version de la fiche du 23 septembre 2013
Mots-clefs :

2.1.4. Notifications et informations exigées par le droit de l’Union européenne

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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.1. Règles générales
Version de la fiche du 5 octobre 2012

2.1.5. Consultation préalable des partenaires sociaux (art L. 1 du code du travail)

Aux termes de l’article L 1 du code du travail, tout projet de réforme envisagé dans les domaines du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle doit faire l’objet d’une saisine préalable des partenaires sociaux aux fins d’une éventuelle négociation. 

Champ de la saisine préalable 

Cette obligation vise « tout projet de réforme envisagé par le Gouvernement qui porte sur les relations individuelles et collectives du travail, l'emploi et la formation professionnelle et qui relève du champ de la négociation nationale et interprofessionnelle ». Dans l’hypothèse d’un tel projet, il convient donc de se poser trois questions. 

En premier lieu, il faut se demander si la ou les modifications envisagées par rapport au droit existant présentent le caractère d’une « réforme » à proprement parler, ce qui suppose que ces modifications revêtent une ampleur suffisante. 

Les projets qui ne modifient pas de manière substantielle et durable l’état du droit positif ou qui constituent une simple transposition de directive, ne présentent pas le caractère d’une « réforme », au sens de l’article L 1 précité. 

En revanche, présentaient bien ce caractère, par exemple :

En deuxième lieu, il est nécessaire de vérifier que la réforme envisagée porte sur les relations du travail, l’emploi ou la formation professionnelle. N’entrent pas dans ce champ, par exemple ;

En troisième et dernier lieu, il convient d’apprécier si la réforme envisagée relève de la négociation nationale interprofessionnelle. Le champ d’une telle négociation s’avère assez large, et parfois difficile à délimiter. Cependant, il a été considéré que n’en relevaient pas :

Les projets de loi ou de décret qui entrent dans le champ ainsi défini doivent être soumis à la concertation préalable avec les organisations syndicales de salariés et d'employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel, en vue de l'ouverture éventuelle d'une négociation. 

Toutefois, cette saisine préalable des partenaires sociaux n'est pas applicable en cas d'urgence. L’article L 1 du code du travail précise que, « lorsque le Gouvernement décide de mettre en oeuvre un projet de réforme en l'absence de procédure de concertation, il fait connaître cette décision aux organisations mentionnées au premier alinéa en la motivant dans un document qu'il transmet à ces organisations avant de prendre toute mesure nécessitée par l'urgence ». 

Procédure de consultation et négociation 

La saisine préalable des partenaires sociaux est accompagnée d’un document d’orientation, ainsi que le prévoit l’article L 1 précité : « A cet effet, le Gouvernement leur communique un document d'orientation présentant des éléments de diagnostic, les objectifs poursuivis et les principales options. » 

Au vu des réponses reçues, le gouvernement apprécie l’intention des partenaires sociaux d’engager une telle négociation. Le même article L 1 précise que, « lorsqu'elles font connaître leur intention d'engager une telle négociation, les organisations indiquent également au Gouvernement le délai qu'elles estiment nécessaire pour conduire la négociation ». 

Dans le cas où une telle négociation est intervenue et a donné lieu à un accord national interprofessionnel, le contenu de cet accord est de nature à donner au Gouvernement comme au Parlement des indications utiles et importantes sur les points qui rendent nécessaires la réforme considérée. Toutefois, bien évidemment, l’accord ne saurait lier, juridiquement, ni le Gouvernement, ni le Parlement. 

Cas des propositions de loi 

Les deux assemblées ont chacune adopté un protocole sur la consultation des partenaires sociaux sur les propositions de loi à caractère social, approuvé respectivement  par le bureau du Sénat le 16 décembre 2009 et par la conférence des présidents de l’Assemblée nationale le 16 février 2010.  Lorsque il est envisagé l’inscription à l’ordre du jour d’une proposition de loi entrant dans le champ de l’article L 1 du code du travail, le président de la commission des affaires sociales en informe par écrit les organisations d’employeurs et de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel, qui disposent de 15 jours pour faire connaître leurs intentions. Un délai peut être accordé pour la conduite d’une négociation.

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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.1. Règles générales
Version de la fiche du 20 octobre 2007

2.1.6. Participation du public en matière d'environnement

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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.1. Règles générales
Version de la fiche du 12 juin 2015
Mots-clefs :

2.1.7. Procédures de recueil des signatures et contreseings

Répartition des tâches entre le secrétariat général du Gouvernement et les ministères pour le recueil des signatures et contreseings

C'est au secrétariat général du Gouvernement qu'il appartient de recueillir la signature du Président de la République et du Premier ministre sur les textes que ceux-ci ont compétence pour signer (principalement décrets de promulgation des lois, ordonnances et décrets, voir fiches 3.9.1 et 3.9.2.).

En ce qui concerne les contreseings, le secrétariat général du Gouvernement recueille celui du Premier ministre sur les actes du Président de la République pour lesquels ce contreseing est requis, ainsi que les contreseings des ministres sur les décrets de promulgation des lois, les ordonnances, les décrets en conseil des ministres et les décrets pris en application du second alinéa de l'article 37 de la Constitution. 

Dans les autres cas, c'est au ministère responsable du texte qu'il revient de recueillir les signatures pour les arrêtés ministériels et interministériels, ainsi que les contreseings pour les décrets autres que ceux mentionnés ci-dessus.

Procédures de recueil des contreseings par les ministères

Une obligation de diligence incombe à l'ensemble des ministères dans les opérations de recueil des contreseings. Ainsi qu'il est précisé plus loin, cette obligation vaut tout particulièrement dans le traitement des décrets prioritaires, dont la circulaire du 7 juillet 2011 du Premier ministre relative à la qualité du droit détermine les délais de publication.

Il revient à chaque bureau de cabinet de se doter d'un outil de suivi lui permettant de s'assurer du respect des délais mentionnés dans la présente fiche et d'alerter en temps utile les intervenants à l'origine de retards. Un bilan de la mise en oeuvre de ces règles est adressé chaque semestre au secrétariat général du Gouvernement (service de la législation et de la qualité du droit) en faisant état, le cas échéant, des difficultés rencontrées à cet égard.

Une condition du succès des démarches entreprises au titre du respect des délais mentionnés dans la présente fiche est de limiter strictement les hypothèses de recueil de contreseings autres que juridiquement nécessaires. Il appartient au service à l'origine du projet de texte de verser au dossier une fiche justifiant de la nécessité de recueillir les contreseings retenus dans son projet et de préciser, le cas échéant, les raisons pour lesquelles il y aurait lieu de recueillir des contreseings autres que juridiquement nécessaires. On considèrera en règle générale que, s'agissant des projets de décret en Conseil d'Etat repris de la version du Conseil d'Etat, il y a lieu de se tenir à la liste de contresignataires fixée par le Conseil d'Etat.

Règles générales

La procédure de recueil de contreseings simultané est d'application générale. Elle est mise en oeuvre y compris au sein même d'un pôle ministériel si le choix était fait par exception de recueillir le contreseing d'un membre du Gouvernement placé auprès d'un ministre de plein exercice.

Il est demandé au ministère qui a l'initiative du texte d'indiquer aux ministères qu'il saisit en vue du contreseing d'un texte tant dans l'acheminement des dossiers papier que par S.O.L.O.N. :

Il est recommandé aux ministères de charger un ou deux agents spécialisés (appartenant de préférence au bureau du cabinet) de suivre directement l'acheminement des projets de texte et de veiller à ce que les contreseings soient recueillis dans les délais précisés dans la présente fiche. Ces délais ne doivent pas être allongés par la consultation des services dans les différents ministères contresignataires. En effet :

Pour les décrets non prioritaires ou non urgents, une fois recueilli le contreseing du ministre porteur du texte, un délai qui ne saurait excéder quinze jours paraît suffisant pour que les services concernés des autres ministres contresignataires soient informés de ce texte, que leur cabinet le vise et que le contreseing du ministre puisse être apposé. Ce n'est que dans l'hypothèse où le ministre auquel on demande un contreseing n'a pas été associé à l'élaboration du texte que la saisine pour avis de ses services se justifie et peut éventuellement conduire à exiger un délai supérieur.

Chaque bureau du cabinet s'assure du respect de ces délais et, le cas échéant, alerte les intervenants de leur dépassement.

Matériellement, la procédure de recueil des contreseings pour les projets de décrets se fait par l'envoi simultané de la version papier du texte aux autres ministres contresignataires. Parallèlement au recueil des contreseings sous forme papier, les étapes de contreseing sont formalisées dans S.O.L.O.N., de façon à ce qu'apparaisse leur état d'avancement par chacun des ministères contresignataires.

Une fois les contreseings recueillis, le ministère responsable du projet de décret est en mesure de transmettre au secrétariat général du Gouvernement la version papier du projet de décret comprenant l'intégralité des contreseings originaux, ainsi que sa version dématérialisée via Solon.

Règles de délai propres aux décrets prioritaires et autres décrets urgents

Aux termes de la circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droit, les règles suivantes s'appliquent au recueil des contreseings sur les décrets nécessaires à l'application d'une loi ou la transposition d'une directive :

Afin de permettre leur publication dans ce délai d'un mois, ces décrets devront parvenir au secrétariat général du Gouvernement, revêtus de tous les contreseings, au plus tard dans un délai de 20 jours. Le ministère responsable du projet de décret doit veiller à ce que les autres ministères contresignataires disposent d'un délai suffisant pour recueillir le contreseing de leur ministre, ce qui implique de leur laisser une dizaine de jours à l'intérieur du délai de 20 jours précédant la transmission au secrétariat général du Gouvernement.  

Chacun des dossiers correspondants est assorti dans son acheminement papier et dans sa transmission S.O.L.O.N. entre les ministères et au stade de la transmission au S.G.G. d'une mention « Application des lois » ou « Transposition des directives » et « A publier d'ici le : [jour / mois / année] ».

Cette même procédure peut également être mise en oeuvre à la demande du cabinet du Premier ministre ou, en cas d'urgence dûment justifiée, à l'initiative du ministère porteur du texte. Dans ce dernier cas, le ministère responsable du texte attire l'attention des ministères contresignataires et du secrétariat général du Gouvernement par l'ajout d'une « note d'étape » dans S.O.L.O.N., ainsi que par une note jointe au dossier. Cette dernière, rédigée à l'attention du secrétaire général du Gouvernement, doit indiquer de façon précise les raisons qui justifient la demande de traitement du projet de décret en urgence. En cas de défaut de production de cette note, les délais normaux de recueil de la signature du Premier ministre, et le cas échéant du Président de la République, et de publication au Journal Officiel seront appliqués.

Saisine du secrétariat général du Gouvernement pour signature éventuelle par le Président de la République ou le Premier ministre et publication

Tous les projets de décret sont transmis au secrétariat général du Gouvernement par l'application S.O.L.O.N., sous la forme d'un dossier qui respecte les conditions suivantes :

Par ailleurs, le dossier S.O.L.O.N. comprend les éléments suivants :

Simultanément à la transmission dématérialisée par le ministère responsable du texte, ce dernier transmet par voie papier l'original du projet de décret contresigné des ministres et secrétaires d'État intéressés au secrétariat général du Gouvernement (service de la législation et de la qualité du droit).

Il convient en outre de respecter les règles suivantes :

En cas d'urgence, le ministère responsable du texte attire l'attention du secrétariat général du Gouvernement par l'ajout d'une « note d'étape » dans S.O.L.O.N., ainsi que par une note jointe au dossier comme précisé ci-dessus.

Procédures applicables aux arrêtés

Procédures de recueil des signatures par les ministères
Règles générales

L'application S.O.L.O.N. est le vecteur de droit commun pour le recueil des signatures.

La procédure de recueil des signatures suit le même schéma que celui décrit plus haut pour le recueil des contreseings, à une différence près cependant. Une fois les signatures recueillies, en effet, le ministère responsable du texte transmet uniquement au secrétariat général du Gouvernement le dossier dématérialisé de l'arrêté par S.O.L.O.N., et non par voie papier. L'original est archivé par le ministère.

Dans le cas, toutefois, des arrêtés nécessitant la signature du Premier ministre, le schéma décrit pour le recueil des contreseings s'applique : une fois les signatures recueillies, le ministère responsable de l'arrêté est en mesure de transmettre au secrétariat général du Gouvernement la version papier de l'arrêté comprenant l'intégralité des signatures originales, ainsi que sa version dématérialisée.

Procédure particulière des signatures simultanées

Dans le cas des arrêtés, cette procédure doit obligatoirement être mise en oeuvre lorsque ces textes doivent faire l'objet d'une publication conjointe avec des projets de décret relevant eux-mêmes de la procédure des contreseings simultanés.

Saisine du secrétariat général du Gouvernement pour publication

Lors de leur envoi pour publication au secrétariat général du Gouvernement (service de la législation et de la qualité du droit), les arrêtés doivent être datés. Il en est de même pour les circulaires et instructions non signées du Premier ministre et les décisions et autres textes devant faire l'objet d'une publication au Journal officiel.

Il convient de rappeler que la date des arrêtés interministériels ne saurait être antérieure à celle du recueil de la dernière signature. Il appartient au ministère responsable du texte de s'assurer, à cette date, que la situation de chacun des signataires n'a pas connu d'évolution pendant la période, parfois longue, de recueil des signatures.

Les textes déjà signés et transmis au secrétariat général du Gouvernement pour publication au Journal officiel comprennent les pièces suivantes :

Il convient de noter que la procédure applicable aux arrêtés nécessitant la signature du Premier ministre est la même que celle relative aux projets de décret. On veillera notamment à adresser, par voie papier, au secrétariat général du Gouvernement (service de la législation et de la qualité du droit) l'original du projet d'arrêté signé des ministres et secrétaires d'État intéressés.

Les règles de signalement de l'urgence sont les mêmes que celles indiquées pour les projets de décret.

Annexe 1, numéro NOR

L'attribution du numéro NOR au moyen de l'application S.O.L.O.N.

Le déploiement de l'application S.O.L.O.N., système d'organisation en ligne des opérations normatives, fait de cette application le vecteur de droit commun pour la transmission des textes pour publication au Journal officiel et pour l'attribution des numéros NOR.

Chaque acte est automatiquement pourvu d'un numéro NOR dès son initiation dans l'application. Le choix, par l'utilisateur, du type d'acte, puis la mention du ministère et de la direction à l'origine de l'acte déclenche automatiquement l'attribution d'un numéro NOR qui s'inscrit dans la fiche d'attribut de l'acte. Tout au long de son futur parcours, l'acte peut être identifié au moyen de ce numéro.

La structure du numéro NOR

Le NOR est composé de douze caractères alphanumériques :

Lorsqu'un texte est publié à la fois au Journal officiel et dans un Bulletin officiel, le NOR qui lui est attribué est celui qui figure au Journal officiel, lois et décrets.

Annexe 2, principales publications par extrait

Mesures nominatives.

Approbation de budgets et de comptes financiers.

Concours : autorisation d'ouverture, nombre de postes, répartition des postes, date des épreuves.

Élections (fixation des dates).

Régies d'avances et de recettes : nomination, modification des montants de l'avance, suppression.

Approbation de la convention constitutive d'un groupement d'intérêt public.

Approbation ou modification de statuts d'organismes divers.

Nombre de candidats à admettre dans une école.

Arrêtés autorisant une prise de participation dans le capital d'une société.

Classement de centres de réception radioélectrique, d'établissements d'hospitalisation publics.

Affectation d'immeubles, de terrains.

Classement et déclassement de sections de routes.

Prorogation de mandat.

Arrêtés d'approbation de modèles de formulaires agréés par le CERFA.

Modification aux circonscriptions administratives territoriales (création de communes).

Délimitation de zones de préemption.

Déclaration d'utilité publique des ouvrages d'énergie électrique, des travaux à exécuter pour la construction d'une canalisation de transport de gaz.

Homologation de matériels de chantier (limitation du niveau sonore).

Servitudes aéronautiques et radioélectriques.

Homologation ou retrait de labels agricoles. 

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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.1. Règles générales
Version de la fiche du 12 décembre 2011
Mots-clefs :

2.1.8. Publication au Journal officiel

Principes généraux

La publication des lois ainsi que des dispositions réglementaires émanant du Gouvernement ou des ministres est centralisée dans le Journal officiel de la République française. La publication des dispositions d'ordre réglementaire prises par les autorités déconcentrées ou décentralisées est réalisée par des voies propres à ces autorités (voir le code général des collectivités territoriales). Par ailleurs, il résulte de la jurisprudence que l'entrée en vigueur des actes administratifs est subordonnée à une publicité adéquate (voir pour le règlement administratif d'une fédération sportive, CE, Section 12 juillet 1991 ministre de la jeunesse et des sports, n°127092).

La publication au Journal officiel remplit deux fonctions :

 - elle porte les textes à la connaissance de l'administration et du public ;

 - elle rend ces textes opposables. 

La publication des lois et des règlements au Journal officiel est donc nécessaire pour qu'une disposition législative ou réglementaire produise un effet juridique.

Les règles gouvernant les modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs résultent de l'ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 qui a notamment modifié l'article 1er du code civil et abrogé le décret-loi du 5 novembre 1870 (pour les effets de la publication des textes concernant l’outre-mer, voir fiches 3.6).

Aux termes du premier alinéa de l’article 1er du code civil, « les lois et, lorsqu’ils sont publiés au Journal officiel de la République française, les actes administratifs, entrent en vigueur à la date qu’ils fixent ou, à défaut, le lendemain de leur publication. » En cas d’urgence, cependant, il est possible de prévoir une entrée en vigueur au jour de leur publication des lois et des actes administratifs. Ainsi, l’entrée en vigueur dès la publication peut être réalisée par le décret de promulgation pour les lois (à titre d’exemple, voir la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011) et par décret pour les actes réglementaires.

L’usage de cette procédure doit être réservé au cas de nécessité absolue. Avec l’accord du secrétariat général du Gouvernement, les décrets, dans ce cas, sont complétés de la manière suivante :

dans les visas : « Vu le code civil, notamment son article 1er ; » et in fine « Vu l’urgence » ;

dans l’article d’exécution, on complète ainsi la formule : « qui sera publié au Journal officiel de la République française et entrera en vigueur immédiatement ».

L’entrée en vigueur immédiate d’un arrêté ne pouvant elle-même être décidée que par « le Gouvernement », il est nécessaire, dans ce cas, de préparer un décret, qui ne requiert aucun contreseing, sur les modèles établis en annexe 1.

Sauf en ce qui concerne les informations parlementaires, dont chaque assemblée conserve la maîtrise, les demandes de publication de textes dans l'édition « Lois et décrets » du Journal officiel doivent impérativement être adressées au service de la législation et de la qualité du droit du secrétariat général du Gouvernement, dans des formes et selon une procédure particulières (signatures et contreseings), par le biais de l’application S.O.L.O.N. Toute transmission directe à la direction de l’information légale et administrative d'un texte en vue de son insertion dans l'édition « Lois et décrets » du Journal officiel restera sans effet et ne pourra qu'engendrer un retard inutile dans la publication du texte concerné.

Une mention particulière doit enfin être faite des mesures individuelles. Un certain nombre d’entre elles font certes l’objet d’une publication. C’est le cas, notamment, de celles prises par décret. Il n’en reste pas moins qu’à la différence des règlements, les actes individuels prennent effet dès leur signature, dès lors qu’ils sont favorables à leurs destinataires. Il en va ainsi, par exemple, des décisions de nomination des fonctionnaires (CE, Sect., 19 décembre 1952, Delle Mattéi, Rec. p. 594) ou des nominations et promotions dans l’ordre de la Légion d’honneur (CE, Ass., 14 mai 1954, Clavel, Rec. p. 270).

En revanche, le délai dont disposent les tiers pour se pourvoir au contentieux ne court qu’à compter de la publication, qu’elle s’effectue au Journal officiel ou dans un bulletin officiel (voir à cet égard fiche 2.1.9.).

Champ des obligations de publication au Journal officiel

L’article 2 de l’ordonnance du 20 février 2004 prévoit que « sont publiés au Journal officiel de la République française les lois, les ordonnances accompagnées d’un rapport de présentation, les décrets et, lorsqu’une loi ou un décret le prévoit, les autres actes administratifs. »

A cette obligation de portée générale s’ajoutent des obligations de publication au Journal officiel prévues par des textes particuliers. Tel est le cas de :

■ certains actes des autorités déconcentrées ou décentralisées. Il en est ainsi par exemple, des délibérations du conseil régional des régions d’outre-mer prévues à l’article L.O. 4435-7 du code général des collectivités territoriales ou encore des arrêtés du préfet portant création ou suppression de communes (article D. 2112-1 du même code) ;

■ certaines décisions relatives à la situation individuelle des fonctionnaires de l’État. En application de l’ article 28 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions relatives à la fonction publique de l’État, le décret n° 63-280 du 19 mars 1963 modifié précise que ne font obligatoirement l’objet d’une publication au Journal officiel que les « décisions portant nominations, promotions de grades et mises à la retraite (...) en ce qui concerne :

les fonctionnaires nommés par décret ;

les fonctionnaires nommés par arrêté appartenant aux corps de catégorie A des administrations centrales de l’État ou des administrations assimilées ;

les fonctionnaires nommés par arrêté appartenant à des corps de catégorie A des services déconcentrés ou des établissements publics de l’État et dont la liste est établie par arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre intéressé. »

Les autres dispositions statutaires concernant les fonctionnaires appartenant à l’une de ces trois catégories trouvent place dans un Bulletin officiel ministériel par exemple, en tout cas « par tous autres procédés permettant de porter les décisions considérées à la connaissance des tiers intéressés » (second alinéa de l’ article 2 du même décret). Il en est de même des décisions relatives aux fonctionnaires non mentionnés dans l’une de ces trois catégories ;

■ certains rapports de présentation. Ainsi, la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances prévoit, dans son article 56, la publication au Journal officiel des rapports qui présentent les motivations des décrets et arrêtés prévues par la LOLF, « sauf en ce qui concerne les sujets à caractère secret, touchant à la défense nationale, à la sécurité intérieure ou extérieure de l’État ou aux affaires étrangères. » Il en est de même, par exemple, des rapports de présentation des décrets prévus aux articles 27 et 48 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ;

■ certains actes ou décisions des autorités administratives indépendantes (ex : l’article L. 621-6 du code monétaire et financier prescrit la publication au Journal officiel du règlement général de l’Autorité des marchés financiers).

Formes de la publication

La publication peut prendre différentes formes en fonction du type de texte. Elle peut être réalisée sous forme électronique ou sur papier ou sur ces deux supports en même temps. Il peut y être également procédé dans la version intégrale du texte ou simplement par extrait.

■ L’article 3 de l’ordonnance du 20 février 2004 prévoit que la publication des lois, ordonnances, décrets et certains actes administratifs « est assurée, le même jour, dans des conditions de nature à garantir leur authenticité, sur papier et sous forme électronique. » Cette publication sur les deux supports est donc la règle de principe.

Pour autant, le décret n° 2004-617 du 29 juin 2004 relatif aux modalités et effets de la publication sous forme électronique de certains actes administratifs au Journal officiel de la République française a défini les catégories d’actes administratifs dont, eu égard à leur nature, à leur portée et aux personnes auxquelles ils s’appliquent, la publication au Journal officiel sous forme électronique suffit à assurer l’entrée en vigueur. Aux termes de l’ article 1er, il s’agit :

1° des actes réglementaires, autres que les ordonnances, qui sont relatifs à l'organisation administrative de l'État ;

2° des actes réglementaires, autres que les ordonnances, qui sont relatifs aux fonctionnaires et agents publics, aux magistrats et aux militaires ;

3° des actes réglementaires, autres que les ordonnances, relatifs au budget de l'État  ;

4° des décisions individuelles prises par le ministre chargé de l'économie dans le domaine de la concurrence ;

5° des actes réglementaires des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale, autres que ceux qui intéressent la généralité des citoyens.

De même, les décisions individuelles et l'ensemble des autres actes dépourvus de valeur réglementaire dont une loi ou un décret prévoit la publication au Journal officiel font exclusivement l'objet d'une publication sous forme électronique, lorsqu'ils relèvent de l'une des matières énumérées aux 1° à 3° ou émanent de l'une des autorités mentionnées au 5° (article 2 du même décret).

A l'inverse, certaines catégories d'actes individuels définis par le décret n° 2004-459 du 28 mai 2004 pris pour l'application de l'ordonnance du 20 février 2004 ne peuvent faire l'objet d'une publication sous forme électronique au Journal officiel de la République française.

■ Si les actes de nature réglementaire sont publiés dans leur version intégrale, d’autres actes peuvent être publiés sous forme d’extrait. C’est le cas, par exemple, des décisions concernant les fonctionnaires (article 3 du décret du 19 mars 1963 précité) ou encore des décisions relatives aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain (article 58 du décret n° 2006-648 du 2 juin 2006). On trouvera en annexe 2 à la présente fiche une liste complémentaire non exhaustive de publications par extrait.

Il est admis, en outre, que répondent aux exigences de la jurisprudence administrative sur la publication adéquate, les annexes publiées dans un Bulletin officiel ou consultables dans un lieu déterminé par le texte législatif ou réglementaire auquel elles sont liées.

Annexe 1

1er  modèle : entrée en vigueur d'un arrêté (pour un exemple récent, voir le décret n°2009-485 du 30 avril 2009)

« Décret n° du relatif à l'entrée en vigueur d'un arrêté

NOR :

Le Premier ministre,

Vu le code civil, notamment son article 1er ;

Vu l'urgence,

Décrète :

Article 1

Entre en vigueur immédiatement à compter de sa publication au Journal officiel de la République française l'arrêté du

Article 2

Le présent décret sera publié au Journal officiel de la République française et entrera en vigueur immédiatement. »

2nd modèle : entrée en vigueur immédiate de plusieurs textes ou types de textes (pour un exemple récent, voir le décret n° 2010-1616 du 23 décembre 2010)

« Décret n° du relatif à l'entrée en vigueur de décrets et d'arrêtés

NOR :

Le Premier ministre,

Vu le code civil, notamment son article 1er ;

Vu l'urgence,

Décrète :

Article 1

Entrent en vigueur immédiatement à compter de leur publication au Journal officiel de la République française les dispositions :

1° du décret n°du relatif à ;

2° de l'arrêté du portant ;

etc.

Article 2

Le présent décret sera publié au Journal officiel de la République française et entrera en vigueur immédiatement. »

Annexe 2

Principales publications par extrait

Annexe 3

NUMERO NOR

L'attribution du numéro NOR au moyen de l'application S.O.L.O.N.

L'application S.O.L.O.N. est le vecteur de droit commun pour l'attribution des numéros NOR.

Chaque acte est automatiquement pourvu d'un numéro NOR dès son initiation dans l'application. Le choix, par l'utilisateur, du type d'acte, puis la mention du ministère et de la direction à l'origine de l'acte déclenche automatiquement l'attribution d'un numéro NOR qui s'inscrit dans la fiche d'attribut de l'acte. Tout au long de son futur parcours, l'acte peut être identifié au moyen de ce numéro.

La structure du numéro NOR

Le NOR est composé de douze caractères alphanumériques :

- un code à trois lettres identifiant le ministère ou l'autorité administrative se trouvant à l'origine du texte. Ce code est fourni par une table de codification interministérielle dont la mise à jour est assurée par le secrétariat général du Gouvernement ;

- une lettre identifiant la direction ou le service à l'origine du texte. Chaque ministère établit et tient à jour la liste codée de ces directions ou services. Il communique cette liste au secrétariat général du Gouvernement. Toutes les lettres de l'alphabet sont à sa disposition, à l'exclusion de la lettre X, qui est réservée au secrétariat général du Gouvernement ;

- deux chiffres pour identifier l'année de la création du texte ;

- cinq chiffres identifiant un numéro d'ordre. Le numéro est attribué automatiquement par l’application S.O.L.O.N. et réinitialisé en début d’année ;

- une lettre pour identifier la nature du texte :

Lettre Nature Lettre Nature
A Arrêté M 5e rectificatif
B Tableau N Note de service
C Circulaire P Rapport
D Décret Q Avenant
E Exequatur R Ordonnance
F 2e rectificatif S Décision
G Communiqué T Citation
H 3e rectificatif V Avis
I 4e rectificatif W Réponse ministérielle
J Instruction X Autres textes
K Liste Y Amnistie
L Loi Z Rectificatif
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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.1. Règles générales
Version de la fiche du 12 décembre 2011
Mots-clefs :

2.1.9. Publication dans un bulletin officiel

Obligation de publication de certains documents

La loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public crée une obligation de publication des documents qu'elle mentionne.

L'article 7 de cette loi prévoit en effet que :

« Font l'objet d'une publication les directives, les instructions, les circulaires, ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives.

Les administrations mentionnées à l'article 1er peuvent en outre rendre publics les autres documents administratifs qu'elles produisent ou reçoivent. »

L'article 29 du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005, pris pour l'application de cet article 7, prévoit la création pour chaque administration centrale de l'État d'un bulletin officiel ayant une périodicité au moins trimestrielle. Il est admis que plusieurs ministères peuvent s'associer pour publier un bulletin officiel commun. On peut accéder aux différents bulletins officiels sur le site Légifrance. Les articles 30 à 32 de ce décret fixent les règles de publication des actes des autorités déconcentrées, des collectivités territoriales et des autres personnes de droit public.

Entrée en vigueur des textes

La publication d'un texte dans un recueil, même officiel, d'un ministère, autre que le Journal officiel, ne rend pas en effet ce texte opposable aux personnes extérieures à ce ministère.

Cependant, lorsqu'il s'agit d'un texte qui ne peut intéresser qu'une catégorie restreinte d'administrés, la publication au Bulletin officiel peut suffire pourvu que les intéressés en soient informés (voir notamment CE, 15 novembre 1987, Vesque, Rec. p. 692, à propos du Bulletin officiel des PTT et 26 mai 1995 Boulassier n° 129216 pour le Bulletin officiel du ministère de l'éducation nationale). En outre, dans le cas particulier des délégations de signature accordées par les dirigeants d'un établissement public, la publication de l'acte de délégation au bulletin officiel du ministère dont relève l'établissement est regardée comme suffisante (CE, 23 juillet 2003, CLL Pharma, n° 243926).

L' article 5-1 de l'ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs a prévu que : « la publication des actes et documents administratifs au bulletin officiel d'un ministère diffusé sous forme électronique dans des conditions garantissant sa fiabilité produit les mêmes effets de droit que leur publication sous forme imprimée. »

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2.2. Loi

2.2.1. Travaux interministériels sur les projets de loi
2.2.2. Consultation du Conseil d'État sur les projets de loi
2.2.3. Examen des projets de loi par le conseil des ministres
2.2.4. Discussion parlementaire des projets de loi
2.2.5. Suivi des propositions de loi
2.2.6. Examen de la constitutionnalité des lois par le Conseil constitutionnel
2.2.7. Promulgation et publication des lois
2.2.8. Textes d'application des lois
2.2.9. Particularités procédurales de certaines lois
2.2.10. Calendrier prévisionnel d'élaboration d'une loi
2.2.11. Dépôt des rapports d'information destinés au Parlement
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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.2. Loi
Version de la fiche du 9 juin 2013
Mots-clefs :

2.2.1. Travaux interministériels sur les projets de loi

L'élaboration d'un projet de loi doit être le fruit d'un travail tant ministériel qu'interministériel, réalisé selon les orientations retenues lors de l’établissement du cahier des charges de l’étude d’impact (voir fiche 1.1.2).

Il s'agit de :

Les services du ministère principalement responsable du projet de réforme doivent prendre l’attache du secrétariat général du Gouvernement dès la mise en chantier de ce projet, afin d’arrêter le cahier des charges de l’étude d’impact et de déterminer les concours susceptibles d’être recherchés auprès d’autres administrations pour contribuer aux travaux d’évaluation préalable.

Sauf cas particuliers, les discussions interministérielles doivent être engagées à l'initiative du ministère pilote et donner lieu à des réunions avec les autres ministères avant que ne soient organisés, le cas échéant, des réunions ou comités interministériels. Ceux-ci n'ont en effet vocation qu'à trancher des désaccords, entériner des accords et prendre des décisions sur la base des résultats de ces discussions préalables.

Le ministère pilote doit veiller à une association systématique à ces discussions, dès le début du processus :

Ces discussions doivent porter sur le projet d’étude d’impact et le projet de loi mais également sur le contenu des principaux décrets nécessaires à son application qui doivent, sauf exception justifiée, être élaborés simultanément.

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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.2. Loi
Version de la fiche du 8 janvier 2014
Mot-clef :

2.2.2. Consultation du Conseil d'État sur les projets de loi

Saisine

Il revient au secrétariat général du Gouvernement de saisir le Conseil d'État des projets de loi. La saisine doit intervenir, sauf exception, au moins quatre semaines avant la date envisagée pour l'inscription du projet de loi au conseil des ministres.

Le ministre qui a l'initiative du projet le transmet via S.O.L.O.N. (voir fiche 2.1.1.) au secrétariat général du Gouvernement, en joignant à l'envoi :

Le texte adressé au Conseil d'État  via S.O.L.O.N. (la « rose ») fait seul foi dans la procédure de consultation. Si, pour des raisons de commodité les secrétariats des sections administratives ou les rapporteurs pressentis peuvent être destinataires de projets (texte initial, saisines rectificatives ou complémentaires) par voie électronique, seul fait foi, à ce jour, ce texte transmis. Il est diffusé par voie électronique à tous les membres du Gouvernement intéressés par les soins du secrétariat général du Gouvernement.

Procédure devant le Conseil d'État

Outre les indications générales données par ailleurs (voir fiche 2.1.1.), il convient de préciser que :

L'avis du Conseil d'État (« la verte ») est transmis via S.O.L.O.N. au secrétariat général du Gouvernement qui le diffuse, à tous les membres du Gouvernement intéressés.

Les avis et délibérations du Conseil d'État sont destinés au seul Gouvernement, ou dans le cas des lois de pays, aux autorités mentionnées à l'article L. 112-6 du code de justice administrative. Cette règle a été consacrée par l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public qui exclut les avis du Conseil d'État des documents administratifs communicables. Sauf si le Premier ministre en décide autrement, les avis sur les projets de textes ne doivent faire l'objet d'aucune divulgation. Cette règle doit être strictement respectée par les commissaires du Gouvernement et les autres personnes informées de la teneur des avis. 

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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.2. Loi
Version de la fiche du 12 décembre 2011
Mots-clefs :

2.2.3. Examen des projets de loi par le conseil des ministres

Mise au point du texte

Une fois l'avis du Conseil d'État rendu, une réunion, co-présidée par le secrétaire général du Gouvernement et un membre du cabinet du Premier ministre est, en règle générale, organisée pour arrêter le texte définitif du projet et de son étude d'impact préalablement à l'inscription de ce projet à l'ordre du jour du conseil des ministres.

Le Gouvernement n'étant pas lié par l'avis du Conseil d'État, il est possible de revenir en tout ou partie au texte initial. En outre, il n'est pas interdit que le projet de loi, tel qu'il sera soumis au conseil des ministres, présente des différences tant par rapport au texte initialement soumis au Conseil d'État que par rapport au texte délibéré par ce dernier.

Toutefois, l'exigence d'un avis du Conseil d'État, qui résulte de l'article 39 de la Constitution, impose que l'ensemble des questions posées par le texte aient été soumises au Conseil d'État. Il est donc exclu que le projet comporte une disposition posant une question nouvelle. Le Conseil constitutionnel veille au respect de cette exigence : par une décision n° 2003-468 DC du 3 avril 2003, il a censuré pour ce motif une disposition d'une loi votée, issue du projet adopté en conseil des ministres ; en l'espèce, le projet présenté au Parlement prévoyait, pour l'accès au second tour des élections régionales, un seuil égal à 10% du nombre des électeurs inscrits, alors que le Conseil d'État avait été saisi d'un texte prévoyant un seuil de 10 % des suffrages exprimés ; le Conseil constitutionnel a estimé que cette évolution du texte revêtait une portée telle qu'elle soulevait une question nouvelle.

Le texte définitif (la « bleue ») est diffusé à tous les membres du Gouvernement par les soins du secrétariat général du Gouvernement. Il fait seul foi.

Délibération du conseil des ministres

L'inscription du projet de loi à l'ordre du jour du conseil des ministres est décidée par le Président de la République. Elle intervient dans le cadre du programme de travail du Gouvernement qui fait l'objet d'un examen semestriel et d'une programmation de l'ordre du jour du conseil des ministres sur 5 semaines qui est actualisée chaque semaine.

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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.2. Loi
Version de la fiche du 4 mars 2015
Mots-clefs :

2.2.4. Discussion parlementaire des projets de loi

Rôle du secrétariat général du Gouvernement

Le titre V de la Constitution, qui traite des rapports entre le Parlement et le Gouvernement, fixe les règles à suivre pour soumettre au vote des assemblées parlementaires les projets et propositions de loi.

En ce qui concerne les projets de loi, la mise en oeuvre de la procédure législative ainsi que l'accomplissement des formalités nécessaires au déroulement de cette procédure relèvent du Premier ministre et, par conséquent, du secrétariat général du Gouvernement.

Pour faire progresser la procédure, le secrétariat général du Gouvernement est amené à établir et à notifier aux assemblées un certain nombre d'actes, mentionnés dans les développements qui suivent. Certains s'imposent dans tous les cas. D'autres sont laissés à la décision du Premier ministre.

Décret de présentation des projets de loi

Tout projet de loi déposé est accompagné d'un « décret de présentation » au Parlement, qui indique les organes qui ont délibéré (Conseil économique, social et environnemental, Conseil d'État, conseil des ministres), et qui désigne l'assemblée sur le bureau de laquelle le texte sera déposé en premier lieu ainsi que le ou les ministres qui en soutiendront la discussion. Le décret de présentation, qui est préparé par le secrétariat général du Gouvernement, est contresigné par le ou les ministres chargés de soutenir la discussion de la loi. La signature et les contreseings de ce décret sont recueillis par les soins du secrétariat général du Gouvernement.

Dépôt et retrait

Le projet de loi et son décret de présentation sont adressés par le secrétariat général du Gouvernement au service de la séance de l'assemblée sur le bureau de laquelle le dépôt doit être effectué. L'Assemblée nationale est saisie en premier lieu des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale (deuxième alinéa de l’article 39 de la Constitution). Les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales doivent être soumis en premier lieu au Sénat (ibidem). Le texte du projet de loi et, le cas échéant, ses annexes sont mis en ligne sur le site internet de l’assemblée concernée, imprimés (à l’exception des projets de loi de finances et annexes budgétaires, imprimés par le ministère du budget) et distribués par celle-ci, après désignation de la commission compétente.

Le cas échéant, l’étude d’impact et les documents rendant compte de cette étude d’impact sont déposés en même temps que le projet de loi auquel ils s’appliquent et en annexe duquel ils sont publiés (en vertu des articles 8 et 11 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 prise pour l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution). Le contenu des études d’impact, variable selon le type de projet de loi, est présenté dans la fiche 1.1.2.

La conférence des présidents de l’assemblée sur le bureau de laquelle le projet de loi est déposé dispose d’un délai de dix jours, à compter de son dépôt, pour constater une éventuelle insuffisance de l’étude d’impact ; lorsque le Parlement n’est pas en session, ce délai est suspendu jusqu’au dixième jour qui précède le début de la session suivante (quatrième alinéa de l’article 39 de la Constitution et article 9 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009). Le projet de loi ne peut pas être inscrit à l’ordre du jour de l’assemblée si la conférence des présidents estime que les règles posées par la loi organique du 15 avril 2009 sont méconnues. En cas de désaccord entre la conférence des présidents et le Gouvernement, le président de l’assemblée considérée ou le Premier ministre peut user de la faculté, offerte par le quatrième alinéa de l’article 39 de la Constitution, de saisir le Conseil constitutionnel ; si ce dernier valide, dans un délai de huit jours, le constat effectué par la conférence des présidents, le projet de loi ne pourra être inscrit à l’ordre du jour que si l’étude d’impact a été rectifiée.

Le dépôt d'un projet de loi emporte les effets suivants :

Les projets de loi déposés peuvent être retirés par le Premier ministre (secrétariat général du Gouvernement) à tout moment jusqu’à leur adoption définitive (article 84 du règlement de l’Assemblée nationale ; article 25 du règlement du Sénat).

Lettre rectificative

La lettre rectificative permet au Gouvernement de modifier le texte d'un projet de loi déjà déposé sur le bureau d’une assemblée parlementaire, (CC, n° 78-100 DC du 29 décembre 1978). L'usage des lettres rectificatives doit rester exceptionnel.

La lettre rectificative obéit aux prescriptions relatives aux projets de loi de l'article 39 de la Constitution ; elle est soumise au Conseil d'État, puis au conseil des ministres, comme un projet de loi ordinaire. Elle doit faire l’objet d’une étude d’impact, qui peut prendre la forme d’une modification de l’étude d’impact du projet de loi initial. La procédure est identique à celle suivie pour le dépôt du projet de loi initial : envoi par le secrétariat général du Gouvernement au service de la séance de l'assemblée sur le bureau de laquelle le dépôt de ce projet de loi initial a été effectué, mise en ligne sur le site internet de l’assemblée concernée, impression et distribution par celle-ci, et renvoi en commission.

En cas de recours à une lettre rectificative, il convient d’être particulièrement attentif au respect des dispositions de l’article 42 de la Constitution : s’impose à l’examen d’une lettre rectificative le délai de six semaines devant s’écouler entre le dépôt d’un projet de loi sur le bureau de la première assemblée saisie et la discussion de ce projet en séance publique en première lecture devant cette même assemblée.

Amendements

Forme, contenu et recevabilité

Le premier alinéa de l'article 44 de la Constitution dispose que : « Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement. Ce droit s'exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique. »

Les amendements ont pour objet de modifier un texte soumis à la délibération d'une assemblée. Ainsi, ils portent suppression, nouvelle rédaction, substitution, insertion ou complément. Ils peuvent également introduire des articles additionnels.

Un amendement ne peut porter que sur un seul article. Si les modifications envisagées portent sur plusieurs articles, il convient de déposer autant d'amendements qu'il y a d'articles. Par ailleurs, lorsque plusieurs modifications d'un même article sont envisagées, sauf si elles sont de pure conséquence, il est préférable de déposer plusieurs amendements distincts.

L’article 13 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 précise que les amendements sont présentés par écrit et sommairement motivés. Le même article prévoit que le délai de dépôt des amendements, qui ne s’applique pas aux amendements du Gouvernement ou de la commission saisie au fond, ni aux sous-amendements, expire en tout état de cause après le début de l'examen du texte en séance publique, mais que chaque assemblée peut fixer une date antérieure à compter de laquelle les amendements des membres du Parlement cessent d’être recevables (article 99 du règlement de l'Assemblée nationale : en principe, à 17 heures le troisième jour ouvrable qui précède le jour de l’examen en séance publique ; article 50 du règlement du Sénat). Toutefois, à l’Assemblée nationale, si le Gouvernement ou la commission saisie au fond déposent des amendements après l'expiration des délais ainsi fixés, les amendements des parlementaires sont de nouveau recevables sur les articles concernés. Pour le cas d’amendements portant article additionnel, le délai n’est rouvert que pour des amendements concurrents à l’amendement du Gouvernement ou de la commission saisie au fond.

Les sous-amendements portent sur des amendements déposés sans en contredire le sens. Aucun délai ne s’impose pour leur dépôt. Toutefois, au Sénat, en application d’une coutume constante, ils ne sont plus recevables après le début des explications de vote sur l’amendement auquel ils s’appliquent. Comme les amendements, ils doivent être écrits et sommairement motivés.

L’ordre d’appel (voir ci-après, le débat en séance publique) et les modalités d’examen des amendements (notamment les temps de parole) sont déterminés par le règlement de chaque assemblée (article 100 du règlement de l’Assemblée nationale ; article 49 du règlement du Sénat). Le Gouvernement doit toujours exprimer son avis sur un amendement d’origine parlementaire (avis favorable, défavorable ou de rejet, de retrait, de sagesse), après que le rapporteur de la commission saisie au fond et, éventuellement, celui des commissions saisies pour avis, a exprimé le sien.

Les règles de forme concernant la présentation des amendements sont présentées en annexe 1.

Les irrecevabilités de nature constitutionnelle sont présentées en annexe 2.

Définition de la position du Gouvernement sur les amendements

La préparation et le dépôt d’amendements au nom du Gouvernement relèvent du travail interministériel, sous l’autorité du cabinet du Premier ministre et avec l’appui du secrétariat général du Gouvernement. Les ministères doivent donc informer régulièrement le cabinet du Premier ministre et le secrétariat général du Gouvernement de leurs projets d’amendements, en particulier ceux susceptibles de poser, par leur contenu ou par le lien qui les rattache aux dispositions initiales, des questions de constitutionnalité, afin que puissent être organisées en tant que de besoin des réunions interministérielles de mise au point. Cette précaution vaut tant pour les amendements déposés en commission que pour les amendements déposés en séance.

De même, le travail interministériel est essentiel pour l’étude, si ce n’est approfondie, du moins complète, des amendements parlementaires et de la définition d’une position du Gouvernement tant sur le plan politique que sur le plan juridique, afin notamment de prévenir les risques d’inconstitutionnalité. L’examen des amendements parlementaires justifie généralement l’organisation d’une ou plusieurs réunions interministérielles.

Attributions des commissions en matière législative

Tout texte déposé est envoyé à l'examen de la commission permanente compétente (article 83 du règlement de l'Assemblée nationale ; article 24 du règlement du Sénat), à moins que le Premier ministre ou l'assemblée saisie n'ait demandé qu'il soit examiné par une commission spéciale (article 43 de la Constitution ; articles 30 à 32 du règlement de l'Assemblée nationale ; articles 16 et 17 du règlement du Sénat). La constitution d'une commission spéciale est cependant exclue pour l'examen du projet de loi de finances de l'année, qui doit être obligatoirement confié à la commission des finances de chaque assemblée en vertu de l’article 39 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

A l'Assemblée nationale, la compétence de chacune des commissions permanentes, dont le nombre a été porté à huit comme le permet l’article 43 de la Constitution tel que modifié par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, est fixée par son règlement (article 36). Au Sénat, qui dispose depuis mars 2012 de sept commissions permanentes, le règlement ne comporte pas d'indication.

Une commission permanente peut se saisir pour avis de tout ou partie d'un projet ou d'une proposition de loi renvoyé à une autre commission permanente (articles 87 et 117-2 du règlement de l'Assemblée nationale et article 17 du règlement du Sénat).

Chaque commission est maîtresse de l’organisation de ses travaux. Elle désigne un ou plusieurs rapporteurs sur le projet ou la proposition de loi dont elle est saisie, sur le rapport desquels elle se prononce.

Depuis l’entrée en vigueur de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, et sauf pour les projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale, la discussion des projets de loi porte en séance – comme c’était déjà le cas auparavant pour les seules propositions de loi – sur le texte adopté par la commission saisie au fond (premier et deuxième alinéas de l’article 42 de la Constitution). Le Conseil constitutionnel a précisé que la discussion d’un projet ou d’une proposition de loi porte en séance sur le texte adopté par la commission saisie au fond et qu’il n’en va autrement que si la commission saisie a rejeté le texte qui lui était soumis ou si la commission ne s’est pas prononcée sur l’ensemble des articles du texte avant le début de l’examen en séance (CC, n° 2012-655 DC du 24 octobre 2012).

La participation des ministres aux travaux législatifs des commissions est de droit (CC, n° 2009-579 DC du 9 avril 2009). C'est aux ministres qu'il appartient de présenter, d'expliquer et de défendre les projets et les amendements du Gouvernement, ainsi que la position de celui-ci sur les amendements parlementaires, mais ils peuvent se faire assister de commissaires du Gouvernement.

La présence des ministres lors du vote en commission est régie par les règlements de chaque assemblée : le règlement de l’Assemblée nationale (article 117-1, alinéa 4) exclut la présence de membres du Gouvernement lors de votes portant sur les projets de révision constitutionnelle, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale ; au Sénat, les membres du Gouvernement sont autorisés à assister aux votes destinés à arrêter le texte des projets et propositions de loi sur lequel portera la discussion en séance (article 18 du règlement du Sénat). En d’autres termes, dans chaque assemblée, les membres du Gouvernement ne peuvent pas assister aux votes en commission concernant des projets de loi qui ne seront pas discutés en séance sur la base du texte de la commission, ni aux votes relatifs aux amendements portant sur le texte élaboré par la commission et déposés en vue de la séance publique.

Dans la préparation du travail en commission, une attention particulière doit être portée aux dates limites de dépôt des amendements, en vue de pouvoir réagir rapidement aux amendements parlementaires. En principe, à l’Assemblée nationale (article 86 du règlement), la date limite est fixée à 17 heures le troisième jour ouvrable qui précède le jour de l’examen du texte (soit, par exemple, le samedi à 17 heures pour un texte examiné en commission le mercredi). Pour l’indication de ces dates, on se référera au site des assemblées, ainsi qu’à l’extranet « Portail de la qualité et de la simplification du droit ». En cas de doute, il est permis de contacter le secrétariat de la commission.

Le travail législatif des commissions donne en principe lieu à la publication d’un rapport qui, lorsque la discussion doit s’engager en séance publique sur le texte qu’elles ont adopté, est distincte de la publication de ce texte. Le rapport est habituellement publié ou au moins mis en ligne avant la séance, mais il peut être publié postérieurement à celle-ci. En tout état de cause, les réunions des commissions font normalement l’objet d’un compte rendu, mis en ligne sur le site de l’assemblée concernée.

La séance publique

Ordre du jour de la séance publique

La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a substantiellement modifié les conditions d’inscription d’un texte à l’ordre du jour du Parlement.

En application du troisième alinéa de l’article 42 de la Constitution, « la discussion en séance, en première lecture, d'un projet ou d'une proposition de loi ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de six semaines après son dépôt. Elle ne peut intervenir, devant la seconde assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de quatre semaines à compter de sa transmission ». Ces délais, de six ou quatre semaines, courent respectivement à partir du lendemain du jour du dépôt ou de la transmission.

Toutefois, ces délais ne sont pas applicables aux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, aux projets relatifs aux états de crise ou lorsque le Gouvernement décide d’engager la procédure accélérée (quatrième alinéa de l’article 42 de la Constitution).

L’engagement de la procédure accélérée résulte de l’envoi d’une lettre du Premier ministre au président de la première assemblée saisie jusqu’à 13 heures la veille de la conférence des présidents qui précède l’ouverture du débat en première lecture lorsque le texte est déposé à l’Assemblée nationale (article 102 du règlement de l’Assemblée nationale) ou en principe lors du dépôt d’un projet de loi ou de l’inscription d’une proposition de loi à l’ordre du jour (article 24 bis du règlement du Sénat) et, en tout état de cause, avant le début de l’examen du texte en première lecture (CC, n° 2009-582 DC du 25 juin 2009). En effet, il convient de laisser aux conférences des présidents des deux assemblées un temps suffisant pour exercer leur prérogative d’opposition conjointe à l’engagement de la procédure accélérée, qui est prévue par le deuxième alinéa de l’article 45 de la Constitution.

En vertu de l’article 48 de la Constitution, la fixation de l’ordre du jour est désormais partagée entre le Gouvernement et les assemblées. Le Gouvernement conserve la maîtrise de l’ordre du jour pour deux semaines de séance sur quatre ainsi que pour l'examen des projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Il conserve également un droit de priorité pour les textes transmis par l'autre assemblée depuis six semaines au moins, les projets relatifs aux états de crise et les demandes d'autorisation de la prolongation au-delà de quatre mois d’une intervention des forces armées à l’étranger.

En vertu du quatrième alinéa de l’article 48 de la Constitution, si chaque assemblée est tenue de réserver une semaine de séance sur quatre par priorité au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques, le constituant n’a pas entendu imposer que cette semaine de séance leur soit entièrement consacrée. Outre les lois de finances et de financement de la sécurité sociale qui peuvent être inscrites par priorité à l’ordre du jour de cette semaine à la demande du Gouvernement, celui-ci peut aussi, en application du troisième alinéa de l’article 48, faire inscrire au même ordre du jour, par priorité, des textes transmis par l’autre assemblée depuis six semaines au moins, des projets relatifs aux états de crise et des demandes d’autorisation visées à l’article 35 de la Constitution, dès lors que la semaine de séance est aussi consacrée au contrôle de l' action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques dans l' ordre fixé par l' assemblée (CC, n° 2013-677 DC du 14 novembre 2013).

Pour la mise en oeuvre de son droit de priorité, le Gouvernement communique au Président de l'assemblée saisie les textes dont il demande la discussion et l'ordre dans lequel il souhaite que celle-ci se déroule. Cette communication peut être faite en conférence des présidents, soit en pratique, généralement, le mardi à l’Assemblée nationale et le mercredi au Sénat, sans qu'il y ait là une obligation pour le Gouvernement (CC, n°81-129 DC des 30 et 31 octobre 1981). La communication de l'ordre du jour prioritaire s'effectue, le plus généralement, par une lettre du ministre chargé des relations avec le Parlement adressée la veille de la réunion de la conférence des présidents au président de l’assemblée intéressée. L’ordre du jour prioritaire du Gouvernement peut être modifié par une lettre rectificative du ministre chargé des relations avec le Parlement voire, oralement, par le ministre présent dans l'hémicycle : ces demandes orales doivent avoir reçu l'accord du ministre chargé des relations avec le Parlement ; leur satisfaction est de droit.

La répartition des semaines de séance est décidée, au début de la session ordinaire (article 48 du règlement de l’Assemblée nationale ; article 29 bis du règlement du Sénat) par la conférence des présidents de chaque assemblée après accord du Gouvernement, qui peut décider de modifier son choix initial en ce qui concerne tant les semaines qui lui sont réservées que l’ordre des textes et des débats dont il demande par priorité l’inscription à l’ordre du jour (CC, n° 2009-581 DC et n° 2009-582 DC du 25 juin 2009).

L’ordre du jour des deux semaines parlementaires est fixé par chaque assemblée sur proposition de la conférence des présidents. Une de ces deux semaines est réservée par priorité au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques. Un jour de séance par mois est également réservé à un ordre du jour arrêté par chaque assemblée à l'initiative des groupes d'opposition ou des groupes minoritaires. En outre, le Gouvernement peut également proposer à la conférence des présidents d’inscrire tout texte ou débat en complément de l’ordre du jour parlementaire, sous réserve des inscriptions prioritaires prévues par la Constitution.

En revanche, dans le cadre d’une session extraordinaire, la liste des textes pouvant être inscrits à l’ordre du jour est fixée par le décret de convocation du Parlement, signé par le Président de la République et contresigné par le Premier ministre (articles 29 et 30 de la Constitution).

L’ordre du jour est consultable sur les sites Internet des assemblées parlementaires ainsi que sur l’extranet « Portail de la qualité et de la simplification du droit », à la rubrique « Travaux législatifs en cours au Parlement ».

Commissaires du Gouvernement

Les commissaires du Gouvernement sont nommés par décret du Premier ministre, qui doit être contresigné par le ministre que le commissaire du Gouvernement assistera au Parlement. Il est nécessaire d’adresser au secrétariat général du Gouvernement (service de la législation et de la qualité du droit), au plus tard, quarante-huit heures avant l’ouverture de la séance, l’original du projet de décret, ainsi que des copies en nombre égal au nombre de personnes désignées et une copie supplémentaire destinée à être transmise par le ministère à l’assemblée intéressée. Dans un souci d’efficacité et de rapidité, il est indispensable de regrouper en un décret collectif toutes les personnes désignées en qualité de commissaire du Gouvernement. Un décret par assemblée est nécessaire, mais ces décrets conservent leur validité pendant toute la durée des débats pour lesquels ils ont été établis, même dans le cas de lectures successives. Les personnes désignées en qualité de commissaire du Gouvernement sont donc invitées à conserver leur ampliation jusqu’à la fin des débats.

Discussion en séance et vote

Comme signalé ci-dessus, les premier et deuxième alinéas de l'article 42 de la Constitution disposent désormais que « la discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l'article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l'assemblée a été saisie. Toutefois, la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l'autre assemblée. »

La discussion en séance publique comporte deux phases : la discussion générale et l'examen des articles.

A l’Assemblée nationale, le Gouvernement peut, en principe, selon son choix : soit ouvrir la discussion en séance publique, soit intervenir après les rapporteurs des commissions. Toutefois, pour les propositions de loi déposées à l’Assemblée nationale en première lecture et les textes élaborés par la commission mixte paritaire, l’usage constant est qu’il intervienne après les rapporteurs des commissions. Au Sénat, le Gouvernement intervient avant la commission pour les projets de loi et, pour les propositions de loi, après leur auteur et la commission (article 42, alinéa 2, du règlement). Les membres du Gouvernement sont entendus quand ils le demandent et peuvent se faire assister par des commissaires du Gouvernement (article 31 de la Constitution). Les commissaires du Gouvernement, qui peuvent prendre place au banc du Gouvernement, ne sont admis à prendre la parole, à la demande du Gouvernement, qu’au Sénat (article 56 du règlement de l’Assemblée nationale ; article 37 du règlement du Sénat).

Les parlementaires qui souhaitent s'exprimer dans la discussion générale interviennent dans des conditions déterminées par la conférence des présidents de chaque assemblée. Avant, pendant ou après cette phase d'examen peuvent être discutées des motions de procédure (à l’Assemblée nationale : motion de rejet préalable, motion de renvoi en commission, motion d’ajournement pour un projet de loi autorisant la ratification d’un traité ou l’approbation d’un accord international, motion référendaire ; au Sénat : exception d'irrecevabilité, question préalable, motions préjudicielles ou incidentes, motion de renvoi en commission, motion référendaire), dont l'adoption a pour effet d'entraîner le rejet du texte ou la suspension du débat (pour la définition de ces termes de procédure, voir le glossaire en annexe 3).

Sauf prise de parole demandée sur tel ou tel article, l’examen en séance ne porte que sur les amendements. L’ordre de cet examen suit celui des articles. Cet ordre peut toutefois être modifié à la suite de demandes de « réserve » (à l'Assemblée nationale et au Sénat) ou de « priorité » (au Sénat uniquement) dans l’examen des articles. A l’Assemblée nationale, la réserve est de droit à la demande du Gouvernement ou de la commission saisie au fond. Au Sénat, la réserve et la priorité sont de droit à la demande de la commission saisie au fond, sauf opposition du Gouvernement.

Au sein d’un même article, l’ordre d’examen des amendements repose sur un mode de classement qu’il est important de connaître afin d’être en mesure d’anticiper le cours de la discussion en séance. Il est fourni aux parlementaires sous la forme d’un « dérouleur » (« feuille jaune » à l’Assemblée nationale) dont les commissaires du Gouvernement peuvent disposer auprès du service de la séance ou sur le site Internet des assemblées parlementaires. À l’Assemblée nationale, un dérouleur actualisé en temps réel est mis à la disposition des utilisateurs du portail de dépôt des amendements (Éloi).

La méthode de classement repose sur quelques principes simples :

Cette approche conduit, lorsqu’un amendement est adopté, à faire « tomber » (c'est-à-dire à rendre sans objet) tous les amendements qui portaient sur un élément plus précis au sein de la disposition en discussion. L’adoption d’un amendement de réécriture d’un alinéa rend ainsi sans objet les amendements suivants dans l’ordre d’examen, qui entendaient par exemple procéder à une modification de quelques mots de ce même alinéa. S’ils ne sont pas en discussion commune, quel que soit leur auteur, ces derniers amendements ne seront donc pas appelés et la discussion passera directement à l’alinéa suivant.

En application de l’article 100, alinéa 6, du règlement de l’Assemblée nationale, lorsque plusieurs amendements, exclusifs l’un de l’autre, sont en concurrence, le président de séance peut les soumettre à une discussion commune permettant à chacun de leurs auteurs de les présenter avant qu’ils ne soient mis aux voix successivement. Au Sénat, les amendements venant en concurrence sont mis en discussion commune, sauf décision contraire de la conférence des présidents ou du Sénat sur proposition de la commission saisie au fond (article 49, alinéa 2).

Un amendement non défendu par son auteur ou par l’un de ses cosignataires absents en séance lors de son appel est considéré comme « non soutenu ». À l’Assemblée nationale, il ne peut pas être repris par le Gouvernement.

Les amendements sont discutés et mis aux voix avant le vote sur l’article auquel ils se rapportent (article 100 du règlement de l'Assemblée nationale ; article 49 du règlement du Sénat). Le vote peut être effectué par division lorsque la complexité l'impose (article 63 du règlement de l'Assemblée nationale ; article 42 du règlement du Sénat). Les votes sont acquis à la majorité des suffrages exprimés, de sorte que le partage des voix aboutit au rejet. Les votes s'expriment soit à main levée (cas de très loin le plus fréquent) soit, en cas de doute sur le résultat du vote à main levée, par assis et levé, soit par scrutin public ordinaire ou à la tribune (article 63 du règlement de l'Assemblée nationale ; article 53 du règlement du Sénat). Le vote par scrutin public ordinaire, qui permet soit de lever un doute persistant sur le résultat du vote, soit de connaître le détail des votes, est de droit, sur décision du Président, à la demande du Gouvernement, de la commission saisie au fond ou sur demande écrite du président d’un groupe ou de son délégué à l’Assemblée nationale.

Après le vote du dernier article, dès lors que le texte comporte plus d'un article, il est procédé à un vote sur l'ensemble du texte. La conférence des présidents peut décider de reporter ce vote sur l’ensemble du texte à une séance ultérieure, où il sera procédé à un scrutin public solennel. Il peut toutefois être procédé, avant le commencement des explications de vote sur l'ensemble du texte, à une seconde délibération sur tout ou partie du texte (articles 101, 119 et 121-3 du règlement de l'Assemblée nationale ; article 43 du règlement du Sénat). La seconde délibération est de droit à la demande du Gouvernement ou de la commission saisie au fond.

Le règlement de l’Assemblée nationale (articles 49 et 55) a mis en oeuvre la possibilité, ouverte par les articles 17 à 19 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009, d’instituer une procédure, dite de « temps législatif programmé », impartissant des délais pour l'examen d'un texte en séance. Lorsque la conférence des présidents décide d’engager cette procédure, elle fixe  le temps d’expression alloué aux groupes. La durée réservée aux groupes peut, à la demande d’un président de groupe, être d’au moins 30 heures (« temps législatif programmé allongé ») et, une fois par session, être portée à 50 heures (« temps législatif programmé exceptionnel »). Lorsqu’un groupe a épuisé le temps qui lui a ainsi été attribué, la parole peut être refusée à ses membres et les amendements déposés par ces derniers peuvent être mis aux voix sans débat. Des explications de vote personnelles de cinq minutes sur l’ensemble du texte sont admises à l’issue du vote du dernier article. Cette procédure de « temps législatif programmé » n’est toutefois applicable ni aux révisions constitutionnelles ni aux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Elle ne l’est pas non plus, à la demande d’un président de groupe, si les délais prévus par l’article 42 de la Constitution n’ont pas été respectés, même si la procédure accélérée a été engagée.

Vote bloqué

Le troisième alinéa de l'article 44 de la Constitution dispose que, « si le Gouvernement le demande, l'assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement ».

La demande est présentée par le Gouvernement en cours de discussion. Le Gouvernement peut ainsi demander qu'il soit émis un seul vote portant sur un article, une division d'article, un ou plusieurs amendements portant article additionnel ou sur l'ensemble du texte avec les amendements proposés ou acceptés par lui. Le vote bloqué peut intervenir à tout moment de la discussion, même si certains articles ont déjà été votés. La mise en oeuvre du vote bloqué commence en principe par une demande de réserve de vote des amendements et articles concernés.

Le texte ainsi mis aux voix peut différer du texte adopté sur des articles déjà votés, mais le vote bloqué ne peut pas faire obstacle à la discussion de chacune des dispositions du texte soumis au vote (CC, n° 59-5 DC du 15 janvier 1960).

Engagement de la responsabilité du Gouvernement

En application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, « le Premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session. »

Cette rédaction résulte de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008. Précédemment, la possibilité d’engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le fondement du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution n’était pas limitée.

L'initiative de cette procédure, comme la décision finale, appartiennent au Premier ministre. La seule condition posée pour permettre l'engagement de responsabilité du Gouvernement est la délibération préalable du conseil des ministres.

Cette délibération du conseil des ministres peut avoir lieu en même temps que l'approbation du projet de loi qui sera soumis à cette procédure. Elle peut donc être antérieure au dépôt sur le bureau d’une assemblée parlementaire.

Une seule délibération du conseil des ministres sur l'engagement de responsabilité autorise plusieurs engagements de responsabilité au cours des phases ultérieures de la procédure (CC, n° 89-268 DC du 29 décembre 1989).

Article 45 de la Constitution

Navette parlementaire

La première phrase du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution dispose que « tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique ». Ces aller-retour entre les deux assemblées constituent la navette parlementaire.

Les projets adoptés en première lecture par une assemblée sont transmis à l'autre par le Premier ministre (secrétariat général du Gouvernement). Après transmission, trois hypothèses se rencontrent :

Les lectures successives entre les deux assemblées ont pour objectif d’aboutir à l’adoption d’un même texte. C’est pourquoi l’organisation de la discussion dans le cadre de la navette parlementaire est régie par la règle dite de « l’entonnoir ». Cette règle de « l’entonnoir », qui s’applique dès le début de la deuxième lecture et a des conséquences sur la recevabilité des amendements (voir annexe 2 ci-après), a été consacrée par le Conseil constitutionnel (CC, n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006). Les règlements des assemblées (article 108 du règlement de l’Assemblée nationale ; article 48 du règlement du Sénat) prévoient à cette fin que seules les dispositions sur lesquelles subsistent des divergences entre les deux assemblées font l'objet d'une discussion, tandis que celles qui ont été adoptées en des termes identiques par les deux assemblées sont définitivement acquises. L'unité de discussion étant l'article, un article reste en discussion tant qu'il n'a pas été adopté de façon identique, mot pour mot, par les deux assemblées, chaque assemblée procédant toutefois toujours à un vote sur l'ensemble du texte.

Commission mixte paritaire et « dernier mot »

Le deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution dispose que, « lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a décidé d'engager la procédure accélérée sans que les conférences des présidents s'y soient conjointement opposées, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, les présidents des deux assemblées agissant conjointement, ont la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion. »

La commission mixte paritaire (CMP) est composée à égalité de députés et de sénateurs, dont le nombre a été fixé à sept titulaires et sept suppléants pour chacune des deux assemblées (article 111 du règlement de l’Assemblée nationale ; article 12 du règlement du Sénat) et qui sont désignés en s’efforçant de reproduire la configuration politique de celles-ci. Le Gouvernement n'est pas représenté à la commission mixte paritaire.

La commission mixte paritaire a pour objet de proposer un texte sur les seules dispositions restant en discussion, c'est-à-dire celles qui n'ont pas été adoptées dans les mêmes termes par les deux assemblées. Pour les projets de loi, seul le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire. Il ne peut pas le faire, en principe, avant le terme de la deuxième lecture par chaque assemblée, sauf si la procédure accélérée a été engagée dans les conditions mentionnées ci-dessus, ce qui lui ouvre la possibilité de provoquer la réunion de la commission mixte paritaire à l’issue de la première lecture par chaque assemblée.

Le mandat de la commission mixte paritaire cesse avec ses travaux. En particulier, elle n'a pas à se prononcer sur les amendements qui pourraient être présentés par la suite.

Lorsqu'un texte a été élaboré par la commission mixte paritaire, le Gouvernement peut, en application du troisième alinéa de l'article 45 de la Constitution, le soumettre pour approbation aux deux assemblées. Cette transmission est effectuée par le Premier ministre (secrétariat général du Gouvernement). Aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement. Les amendements au texte d’une commission mixte paritaire ne sont soumis à aucune exigence de délai pour leur dépôt.

Dans sa décision n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002, le Conseil constitutionnel a jugé que, lorsque la commission mixte paritaire ne s'accordait ni sur la rédaction, ni sur la suppression d'une des dispositions restant en discussion, elle devait être regardée comme n'étant pas parvenue, au sens de l'article 45, quatrième alinéa, de la Constitution, à l'adoption d'un texte commun et qu'en conséquence le président de la commission mixte paritaire pouvait conclure à l'échec de celle-ci pour l'ensemble des dispositions restant en discussion.

En cas d'échec de la commission mixte paritaire ou si le texte élaboré par elle n'est pas adopté dans les conditions du troisième alinéa de l'article 45 de la Constitution, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l'Assemblée nationale et le Sénat, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement (article 45, quatrième alinéa, de la Constitution). Lors de la nouvelle lecture devant l’Assemblée nationale ou le Sénat, l’accord du Gouvernement n’est pas requis pour le dépôt d’amendements, à la différence du cas où les assemblées sont saisies du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Dans les deux cas, ces amendements doivent néanmoins respecter la règle dite de « l’entonnoir » : ils doivent ainsi être en relation directe avec une disposition restant en discussion, sauf à être destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d’examen ou à corriger une erreur matérielle (CC, n°2005-532 DC du 19 janvier 2006 et, pour un cas d’espèce, CC, n° 2012-659 DC du 13 décembre 2012).

La demande de « dernier mot » est faite par le Premier ministre. En lecture définitive à l'Assemblée nationale, aucun amendement nouveau n'est recevable, y compris de la part du Gouvernement. L'Assemblée nationale statue soit sur le texte établi par la commission mixte paritaire, s'il y en a un, soit sur le texte qu'elle a adopté au cours de la nouvelle lecture. Dans ce dernier cas, elle ne peut adopter d'autres amendements que ceux adoptés par le Sénat, à la condition que celui-ci ait adopté un texte en nouvelle lecture. Le fait que le Sénat ait adopté, en nouvelle lecture, certains amendements avant de rejeter l’ensemble du texte n’est pas de nature à permettre à l’Assemblée nationale statuant définitivement de reprendre tout ou partie de ces amendements. Par dérogation au premier alinéa de l’article 42 de la Constitution, la discussion du projet ou de la proposition de loi devant l’Assemblée nationale appelée à statuer définitivement porte sur le texte dont cette assemblée a été saisie et non sur le texte de la commission, qui n’en adopte pas (CC, n° 2010-609 DC du 12 juillet 2010).

Si le texte comporte une disposition à caractère organique, l'Assemblée nationale doit se prononcer à la majorité absolue de ses membres (cf. fiche 2.2.9.). La procédure du « dernier mot » n'est pas applicable aux lois constitutionnelles ni aux lois organiques devant être adoptées dans les mêmes termes par les deux assemblées (ibid.).

Nouvelle délibération

L’article 10 de la Constitution prévoit dans son deuxième alinéa que le Président de la République peut, dans les quinze jours qui suivent la transmission au Gouvernement de la loi définitivement adoptée, demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles. Cette nouvelle délibération permet notamment de remédier à une censure du Conseil constitutionnel (voir fiche 2.2.6). Elle est ouverte par un décret du Président de la République contresigné par le Premier ministre. La nouvelle délibération constitue une phase complémentaire de la procédure législative, qui suit les règles de la procédure législative ordinaire précédemment décrites.

Sort des projets de loi non définitivement adoptés en fin de législature

Le changement de législature n’a aucun effet sur les projets de loi dont est saisi le Sénat ; leur examen peut se poursuivre.

Il n’en va pas de même des projets de loi dont est saisie l’Assemblée nationale. Les projets de loi déposés sur le bureau de l’Assemblée nationale, non encore adoptés par les députés en première lecture au moment du changement de législature, sont réputés caducs. Si le Gouvernement souhaite faire adopter les dispositions qu’ils contiennent, il doit déposer de nouveaux projets de loi. Pour prévenir ce risque de caducité, le Gouvernement peut, avant la fin de la législature, opérer un transfert du projet de loi, en le retirant du bureau de l’Assemblée nationale et en le déposant sur celui du Sénat. S’agissant des projets de loi en instance à l’Assemblée nationale après adoption par le Sénat, le cas échéant en deuxième lecture, le Gouvernement doit confirmer la navette par une nouvelle transmission de la lecture faite par le Sénat à l’Assemblée.

Annexe 1

Présentation des amendements gouvernementaux

Un amendement comprend les mentions suivantes :


Le dispositif de l’amendement débute par un « chapeau » qui indique précisément l’emplacement de la modification proposée et exprime en mode infinitif le type de modification souhaitée (supprimer, rétablir, rédiger ainsi, modifier, substituer à, remplacer, insérer, compléter). Il se poursuit par le texte de la modification souhaitée, qui a vocation à s’intégrer dans le texte si l’amendement est adopté et qui doit être rédigé à l’indicatif comme toute disposition normative. Tout élément du projet ou de la proposition de loi est amendable (titre, divisions et intitulés, articles, paragraphes, alinéas, phrases, mots, chiffres ou références, tableaux, annexes), à l’exception des intitulés des articles figurant dans les projets de loi de finances.

Afin de faciliter la discussion parlementaire, tous les textes débattus (projet déposé ou transmis, texte adopté par la commission) font l’objet d’un « pastillage », c'est-à-dire d’une numérotation en marge gauche de chaque alinéa d’un article. Les amendements doivent donc se référer à ce numéro d’ordre au sein de chaque article. En particulier, lorsqu’il est proposé de modifier un alinéa d’un article codifié, il convient de viser, dans le chapeau de l’amendement, non pas le numéro d’ordre de cet alinéa au sein de l’article codifié mais le numéro d’ordre général de l’alinéa au sein de l’article du projet en discussion, tel qu’il figure en marge de ce texte.

Les amendements sont déposés, au stade de l’examen en commission, auprès du secrétariat de la commission saisie au fond et, au stade de la séance publique, auprès du service de la séance, par l’intermédiaire, à l’Assemblée nationale, d’Éloi, application informatique dédiée accessible par Internet. Ils reçoivent, à chaque stade, un numéro par ordre de dépôt. Ils peuvent être rectifiés (sous réserve, à l’Assemblée nationale, que cette rectification soit purement matérielle, sinon il s’agit d’un nouveau dépôt) ou retirés à tout moment. L’ensemble des amendements soumis à discussion est consultable en ligne sur le site de chaque assemblée.

Exemples de formules d’appel utilisées à l’Assemblée nationale dans les chapeaux des amendements :

Pour plus de précisions sur le dépôt des amendements, consulter le guide de rédaction des amendements disponible sur le bandeau supérieur de l’application Éloi. Pour plus d’information, consulter le mémo de rédaction des amendements.

Exemples de formules d’appel utilisées au Sénat  dans les chapeaux des amendements :

Pour plus d’information, consulter le guide de rédaction des amendements à l’adresse internet suivante : http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/role/seance/guides_pratiques/PDF/Guide_amendements_avril_2013.pd

Annexe 2

Règles constitutionnelles de recevabilité des amendements

1°) Recevabilité au regard de l'article 38 de la Constitution

Il résulte de l'article 38 de la Constitution que seul le Gouvernement peut demander au Parlement l'autorisation de prendre des ordonnances. Dès lors, un amendement parlementaire ne peut pas contenir une disposition habilitant le Gouvernement à prendre une ordonnance (CC, n° 2004-510 DC du 20 janvier 2005 et n° 2006-534 DC du 16 mars 2006).

2°) Recevabilité au regard de l'article 39, deuxième alinéa, de la Constitution

En conséquence de la priorité d’examen par l’Assemblée nationale des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale prévue par l’article 39 de la Constitution, le Gouvernement doit présenter devant cette assemblée, et non devant le Sénat, tout amendement à un tel projet introduisant une mesure nouvelle (CC, n° 76-73 DC du 28 décembre 1976 pour les lois de finances et n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006 pour les lois de financement de la sécurité sociale). Le Conseil constitutionnel entend par mesure nouvelle toute question nouvelle par rapport à celles qui figurent dans le projet de loi déposé, quelle que soit la portée de la mesure en cause. Cette exigence ne vise que le Gouvernement et ne s'oppose pas à ce qu'un sénateur présente un tel amendement (CC, n° 95-369 DC du 28 décembre 1995).

3°) Recevabilité financière au regard de l'article 40 de la Constitution

Conformément à l’article 40 de la Constitution, les amendements parlementaires sont irrecevables « lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». Cette règle ne s’applique pas aux amendements parlementaires à un texte de nature constitutionnelle.

Par « ressources publiques » et « charge publique », il convient d'entendre, notamment, celles de l'État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics à caractère administratif et des régimes de protection sociale (CC, n° 60-11 DC du 20 janvier 1961).

La diminution des ressources et la création ou l'aggravation d'une charge proscrites par l'article 40 doivent être appréciées, en principe, par rapport à l'état du droit existant lors du dépôt de l'amendement (CC, n° 60-11 DC du 20 janvier 1961 et n° 63-21 DC du 12 mars 1963) ; toutefois, elles peuvent également être appréciées par rapport au droit proposé, constitué généralement par le texte servant de base à la discussion, lorsque cette référence est plus favorable à l'initiative parlementaire.

Un amendement parlementaire compensant une dépense nouvelle par une ressource nouvelle ou par la diminution d'une charge existante tombe sous le coup de l'irrecevabilité prévue par l'article 40 de la Constitution (CC, n° 85-203 DC du 28 décembre 1985). La pratique du gage est admise, en revanche, pour un amendement parlementaire compensant une diminution de ressources par une ressource nouvelle, à condition que cette compensation soit réelle et immédiate et bénéficie à la même collectivité publique (CC, n° 76-64 DC du 2 juin 1976). Si le Gouvernement est favorable à un tel amendement, il est d’usage que le ministre indique qu’il « lève le gage ».

S'agissant des lois de finances, l’article 47 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 prévoit qu'un amendement parlementaire peut majorer les crédits d'un programme lorsque cette majoration a pour contrepartie la diminution équivalente des crédits d'un ou plusieurs programmes d'une même mission. Le même principe de compensation existe, en vertu de l’article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale, entre sous-objectifs de l’objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) en loi de financement de la sécurité sociale.

Le contrôle de la conformité à l'article 40 de la Constitution des amendements parlementaires est exercé  par les instances parlementaires déterminées par chaque assemblée (article 89 du règlement de l’Assemblée nationale ; article 45 du règlement du Sénat). Le Conseil constitutionnel ne peut se prononcer que lorsqu’il est saisi d'une loi votée, à condition que l'irrecevabilité ait été soulevée devant l’assemblée qui a été saisie de l’amendement en cause (CC, n° 77-82 DC du 20 juillet 1977) dès lors qu’est mis en œuvre, pour chaque assemblée, un contrôle de recevabilité effectif et systématique au moment du dépôt des amendements (CC, n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006). Un tel contrôle existe à l’Assemblée nationale depuis 1959 et au Sénat depuis 2007. Le Gouvernement, comme tout parlementaire, peut soulever l'irrecevabilité financière à tout moment, non seulement à l'encontre des amendements déposés en commission et en séance, mais également à l'encontre des modifications apportées par les commissions aux textes dont elles ont été saisies (CC, n° 2009-581 DC et 2009-582 DC du 25 juin 2009).

Les règles de recevabilité financière de nature organique, concernant le respect du domaine des lois de finances et de financement de la sécurité sociale (notamment l’interdiction des cavaliers budgétaires et sociaux) sont présentées, respectivement, dans les fiches 1.3.4 et 1.3.5.

Sur la pratique des assemblées concernant la recevabilité financière, il est possible de se reporter aux rapports d’information présentés par M. Jérôme Cahuzac au nom de la commission des finances de l’Assemblée nationale (n° 4392, XIIIème législature) et par M. Jean Arthuis au nom de la commission des finances du Sénat (n° 401, session 2007-2008).

4°) Recevabilité législative au regard de l'article 41 de la Constitution

Le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité aux amendements parlementaires qui empiètent sur le domaine réservé au pouvoir réglementaire par l'article 37 de la Constitution, ou qui interviennent dans une matière déléguée à l'exécutif en vertu de l'article 38 de la Constitution. Depuis la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, le président de l’assemblée concernée peut lui aussi opposer une telle irrecevabilité, tant aux amendements parlementaires qu’aux amendements gouvernementaux.

L’irrecevabilité peut être opposée à tout moment, tant en commission qu’en séance, même si des sous-amendements ont déjà été adoptés (CC, n° 61-4 FNR du 18 octobre 1961). En cas de désaccord entre le Gouvernement et le président de l’assemblée concernée, le Conseil constitutionnel peut être saisi par l’une de ces deux autorités, ce qui a pour effet de suspendre le débat sur l’amendement jusqu’à la décision du Conseil sur sa recevabilité, laquelle doit intervenir dans un délai de 8 jours. Lorsque le Conseil constitutionnel est saisi de la conformité à la Constitution de la loi votée en application de l’article 61, l’empiétement du législateur sur le domaine réglementaire n’est pas une cause d’inconstitutionnalité de cette disposition (CC, n° 82-143 DC du 30 juillet 1982).

5°) Recevabilité au regard de l'article 44, deuxième alinéa, de la Constitution

Le Gouvernement peut s'opposer, en séance publique, à l’examen des amendements et sous-amendements qui n'ont pas été antérieurement soumis à la commission saisie au fond.

6°) Recevabilité au regard de l'article 45 de la Constitution

a) Au cours de la première lecture, tout amendement est recevable dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis (premier alinéa de l’article 45 de la Constitution). Ce lien doit exister avec les dispositions figurant dans le corps du texte. Le titre du projet ou de la proposition de loi ainsi que, le cas échéant, les titres donnés à des sections ou à des chapitres sont sans incidence à cet égard (CC, n° 2007-546 DC du 25 janvier 2007). Le fait qu'un texte se présente comme portant diverses dispositions ne dispense pas de la recherche de ce lien avec l'une ou l'autre des dispositions qui y figuraient dans son état initial. Le Conseil constitutionnel censure en tant que cavalier législatif, le cas échéant d’office, toute disposition issue d’un amendement, parlementaire ou gouvernemental, qui ne présente aucun lien, même indirect, avec celles qui figuraient dans le texte déposé.

b) A l'issue de la première lecture devant chaque assemblée, que la procédure accélérée ait ou non été engagée, sont seuls recevables, lors des lectures suivantes (avant, pendant ou après la réunion de la commission mixte paritaire) les amendements, parlementaires ou gouvernementaux, remplissant l'une des conditions suivantes (CC, n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006) :

7°) Recevabilité au regard de l'article 46 de la Constitution

Une disposition législative relevant du domaine de la loi organique ne peut pas être introduite dans un texte qui n’a pas été présenté sous la forme et selon la procédure prévues pour les lois organiques par l’article 46 de la Constitution (CC, n° 86-217 DC du 18 septembre 1986).

Il y a lieu de relever enfin que si une disposition ordinaire est insérée dans un texte de nature organique, le Conseil constitutionnel procède à son déclassement.

Annexe 3

Glossaire sur les motions de procédure

ASSEMBLÉE NATIONALE

Motion de rejet préalable : l’objet de cette motion est de faire reconnaître que le texte est contraire à une ou plusieurs dispositions constitutionnelles ou de faire décider qu’il n’y a pas lieu à délibérer. L’adoption d’une motion de rejet préalable entraîne le rejet du texte. La motion est examinée avant la discussion générale, sauf lorsqu’il s’agit d’une séance réservée à l’opposition ou à un groupe minoritaire auquel cas elle est discutée à l’issue de la discussion générale (article 91, al. 5 et 10 du règlement de l’Assemblée nationale).

Motion de renvoi en commission : cette motion a pour effet, en cas d’adoption, de suspendre le débat jusqu’à la présentation par la commission d’un nouveau rapport. La motion est examinée avant la discussion générale, sauf lorsqu’il s’agit d’une séance réservée à l’opposition ou à un groupe minoritaire auquel cas elle est discutée à l’issue de la discussion générale (article 91, al. 6 à 8 et 10 du règlement de l’Assemblée nationale). Cette motion de procédure ne peut être utilisée au stade de la lecture des conclusions d’une commission mixte paritaire.

Motion d’ajournement : procédure spécifique à l’examen des projets de loi de ratification ou d’approbation des traités et accords internationaux (article 128 du règlement de l’Assemblée nationale), l’ajournement permet de reporter la discussion d’un accord international sans pour autant le rejeter. La motion est examinée après la discussion générale. Son adoption oblige la commission à présenter un nouveau rapport.

Motion référendaire : procédure spécifique à l’examen des projets de loi portant sur un objet mentionné à l’article 11 de la Constitution, elle tend à proposer au Président de la République de soumettre le texte au référendum (articles 122 et 123 du règlement de l’Assemblée nationale). Elle peut être discutée en séance publique, à toutes les phases de l’examen d’un texte, au plus tard avant la fin de la discussion générale. Son adoption suspend la discussion du projet de loi, jusqu’à la décision du Sénat sur la proposition de référendum (sous trente jours).

SÉNAT

Exception d’irrecevabilité : l’objet de l’exception d’irrecevabilité est de faire reconnaître que le texte en discussion – à l’exclusion des irrecevabilités des articles 40 et 41 de la Constitution qui font l’objet de procédures spécifiques –, est contraire à une disposition constitutionnelle, législative ou réglementaire. En cas d’adoption, elle a pour effet d’entraîner le rejet du texte à l’encontre duquel elle a été soulevée. A la différence de ce qui est prévu à l’Assemblée nationale, elle peut être soulevée au cours de la discussion et ne concerner qu’une disposition. Sauf lorsqu’elle émane du Gouvernement ou de la commission saisie au fond, l’exception d’irrecevabilité ne peut être opposée qu’une fois au cours d’un même débat avant la discussion des articles (article 44, al. 2 et 8 du règlement du Sénat).

Question préalable : l’objet de la question préalable est de faire décider soit que le Sénat s’oppose à l’ensemble du texte, soit qu’il n’y a pas lieu de poursuivre la délibération. Elle peut être posée avant la discussion des articles ou, si elle émane du Gouvernement ou de la commission saisie au fond, après l’audition du ministre et du rapporteur (article 44, al. 3 et 8 du règlement du Sénat).

Motion incidente ou préjudicielle : l’objet de cette motion est de subordonner un débat à une ou plusieurs conditions en rapport avec le texte en discussion. Son effet, en cas d’adoption, est de faire renvoyer le débat jusqu’à réalisation de la ou desdites conditions. Cette motion ne peut pas être présentée au cours de la discussion des textes inscrits à l’ordre du jour prioritaire par le Gouvernement (article 44, al. 4, 7 et 8 du règlement du Sénat).

Motion de renvoi en commission : en cas d’adoption, l’effet de cette motion, qui peut concerner tout ou partie du texte en discussion, est de suspendre le débat jusqu’à présentation d’un nouveau rapport par la commission. Lorsqu’il s’agit d’un texte prioritaire, la commission doit présenter ses conclusions au cours de la même séance, sauf accord du Gouvernement. Lorsqu’un vote est déjà intervenu sur une demande de renvoi portant sur l’ensemble du texte, la demande est irrecevable, sauf si elle émane du Gouvernement ou de la commission (article 44, al. 5 et 8 du règlement du Sénat).

Motion référendaire : procédure spécifique à l’examen des projets de loi portant sur un objet mentionné à l’article 11 de la Constitution, elle tend à proposer au Président de la République de soumettre le texte au référendum (articles 67 et 68 du règlement du Sénat). Son adoption suspend la discussion du projet de loi, jusqu’à la décision de l’Assemblée nationale sur la proposition de référendum (sous trente jours).

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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.2. Loi
Version de la fiche du 12 novembre 2013

2.2.5. Suivi des propositions de loi

L’article 39 de la Constitution confie l’initiative des lois concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement. Cette initiative prend la forme d’une proposition de loi lorsqu’elle émane d’un parlementaire, député ou sénateur. L’initiative parlementaire est toutefois impossible en matière de lois de finances et de lois de financement de la sécurité sociale, ainsi qu’en ce qui concerne les lois habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance et celles autorisant la ratification ou l’approbation de traités ou accords internationaux.

L’inscription à l’ordre du jour des propositions de loi, leur examen en commission, leur discussion en séance et leur vote suivent les mêmes règles que celles décrites dans la fiche 2.2.4 concernant les projets de loi, sous réserve des particularités décrites ci-après.

Dépôt et retrait

Une proposition de loi, comportant un exposé des motifs et un dispositif rédigé en articles, peut être déposée à tout moment sur le bureau de l’assemblée à laquelle le parlementaire appartient. L’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 ne s’appliquant qu’aux projets de loi, les propositions de loi sont dispensées d’étude d’impact.

La proposition de loi poursuit son cheminement si certaines conditions tenant au dépôt sont réunies.

La proposition doit d’abord être enregistrée à la présidence de l’assemblée de son ou ses auteurs. Il revient au bureau d’examiner la recevabilité de la proposition de loi au regard de l’article 40 de la Constitution, fonction assurée, à l’Assemblée nationale, par une délégation du bureau.

Aussi une proposition de loi est-elle irrecevable lorsque son adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique (article 89 du règlement de l’Assemblée nationale, article 24 du règlement du Sénat ; voir les règles applicables en la matière à l’annexe 2 de la fiche 2.2.4).

En cas de déclaration d’irrecevabilité, le dépôt est refusé (article 81 du règlement de l’Assemblée nationale, article 24 du règlement du Sénat). Dans le cas contraire, le dépôt de la proposition de loi est annoncé au Journal officiel.

Les règles de retrait des propositions de loi sont fixées par le règlement de chaque assemblée. Ainsi, l’auteur ou le premier signataire d’une proposition de loi peut la retirer à tout moment avant son adoption en première lecture. Pour autant, si le retrait a lieu en cours de discussion en séance publique, un autre député ou sénateur peut la reprendre et, dans ce cas, la discussion continue (article 84 du règlement de l’Assemblée nationale, article 26 du règlement du Sénat). En tout état de cause, les propositions repoussées par l’Assemblée nationale ne peuvent être déposées à nouveau, à l’identique, avant un délai d’un an (article 84 du règlement de l’Assemblée nationale) et celles déposées par les sénateurs et qui ont été repoussées par le Sénat ne peuvent être déposées à nouveau, à l’identique, avant un délai de trois mois (article 28 du règlement du Sénat).

Par ailleurs, les propositions de loi déposées par les sénateurs sur lesquelles le Sénat n’a pas statué deviennent caduques de plein droit à l’ouverture de la troisième session ordinaire qui suit celle au cours de laquelle elles ont été déposées (article 28 du règlement du Sénat). Ce même article du règlement du Sénat précise également qu’une proposition de loi déposée dans l’intervalle des sessions ordinaires est rattachée, pour le calcul des règles de caducité, au premier jour de la session ordinaire suivant la date de son dépôt.

Les propositions de loi transmises au Sénat par l’Assemblée nationale ne sont jamais caduques, même lorsqu’elles ont été examinées par les députés lors d’une législature passée (CC, n° 2012-657 DC du 29 novembre 2012). Quant aux propositions de loi transmises par le Sénat à l’Assemblée nationale et non adoptées par elle en fin de législature, le Sénat doit confirmer auprès de l’Assemblée nationale la transmission de ces propositions de loi pour que la discussion puisse se poursuivre devant cette dernière.

Consultation des collectivités territoriales d’outre-mer

En application de l’article 74, alinéa 6 de la Constitution, des articles L.O. 6213-3, L.O. 6313-3, L.O. 6413-3 du code général des collectivités territoriales, de l’article 90 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, et de l’article 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, les propositions de loi qui introduisent, modifient ou suppriment des dispositions particulières à Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre et Miquelon, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et Wallis et Futuna doivent être soumises à ces collectivités pour consultation.

Faculté d’examen par le Conseil d’État

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a donné la possibilité au président de chacune des assemblées parlementaires de soumettre pour avis au Conseil d’État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l’un des membres de son assemblée, sauf si ce dernier s’y oppose dans un délai de cinq jours francs à compter de l’information qui lui en est donnée par le président (article 39, cinquième alinéa de la Constitution, précisé par l’article 4 bis de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, dans sa rédaction issue de la loi n° 2009-689 du 15 juin 2009).

Au Conseil d’État, l’examen de la proposition de loi est attribué par le vice-président à une section ou à une commission spéciale. L’avis est ensuite rendu par l’assemblée générale du Conseil d’État, sauf dispense prévue par le code de justice administrative, ou par la commission permanente en cas de saisine en urgence par le président d’une assemblée (article L. 123-1 du code de justice administrative). Le code de justice administrative précise également que l’auteur de la proposition, qui, à sa demande, est entendu par le rapporteur, peut produire devant le Conseil d’État toutes observations et peut participer avec voix consultative aux séances au cours desquelles l’avis est délibéré (article L. 123-2). Peuvent également participer à ces séances, avec voix consultative, les personnes que l’auteur de la proposition désigne pour l’assister (article R. 123-24-1). L’avis du Conseil d’État est adressé au président de l’assemblée qui l’a saisi, qui le communique à l’auteur de la proposition.

Protocole social

La conférence des présidents de l’Assemblée nationale réunie le 16 février 2010 et celle du Sénat réunie le 7 avril 2010 ont adopté un protocole organisant la consultation des partenaires sociaux préalablement à l’examen en séance de propositions de loi à caractère social.

Son champ d’application est identique à celui prévu pour les projets de loi par l’article L. 1 du code du travail. Lorsque la conférence des présidents envisage l’inscription à l’ordre du jour d’une proposition de loi entrant dans ce champ, le Président de la commission des affaires sociales informe par écrit les organisations syndicales de salariés et d’employeurs représentatives qui disposent d’un délai de quinze jours pour répondre.

Modalités particulières d’examen parlementaire des propositions de loi

L’examen de la proposition de loi peut être inscrit à l’ordre du jour de l’assemblée, soit par le Gouvernement, soit par cette assemblée dans le cadre de la mise en oeuvre de l’ordre du jour partagé prévue à l’article 48 de la Constitution. En vertu de cet article, la fixation de l’ordre du jour est partagée entre le Gouvernement et les assemblées : deux semaines de séance sur quatre sont réservées au Gouvernement et deux semaines aux assemblées, une semaine étant par priorité réservée au contrôle de l’action du Gouvernement. Ce partage de l’ordre du jour n’empêche toutefois pas qu’une proposition de loi soit inscrite à l’ordre du jour des semaines réservées au Gouvernement et qu’un projet de loi le soit lors de la semaine réservée au Parlement. Il appartient par conséquent aux administrations d’assurer un suivi des travaux parlementaires, en liaison avec le secrétariat général du Gouvernement et le ministère chargé des relations avec le Parlement.

A l’Assemblée nationale, la procédure accélérée peut être engagée par le Gouvernement jusqu’à 13 heures la veille de la conférence des présidents qui précède l’ouverture du débat en séance publique en première lecture (article 102 du règlement de l’Assemblée nationale), de la même manière que pour les projets de loi. Au Sénat, le Gouvernement peut engager cette procédure au plus tard lors de l’inscription de la proposition de loi à l’ordre du jour (article 24 bis du règlement du Sénat), et non pas lors du dépôt comme c’est le cas, en principe, pour un projet de loi.

Lors de la discussion en séance publique, la présentation de la proposition de loi, à l’ouverture des débats, est faite par le rapporteur de la commission à l’Assemblée nationale et par l’auteur de la proposition de loi au Sénat. Le Gouvernement, sauf en cas de demande spécifique, ne prend donc pas la parole en premier comme c’est le cas pour la présentation d’un projet de loi.

En application du deuxième alinéa de l’article 45 de la Constitution, les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat agissant conjointement peuvent, comme le Premier ministre, provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion d’une proposition de loi.

Particularités des propositions de loi prévues à l’article 11 de la Constitution

Une nouvelle procédure de référendum, porté par une proposition de loi, a été instaurée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Toutefois, son entrée en vigueur est suspendue à l’adoption d’une loi organique.

Aux termes de l’article 11 de la Constitution, une proposition de loi peut soumettre à référendum toute question portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la Nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions. Cette proposition doit toutefois remplir trois conditions, dont il appartiendra au Conseil constitutionnel de contrôler le respect :

Si la proposition de loi n’a pas été examinée par les deux assemblées parlementaires dans un délai qui doit être fixé par la loi organique susmentionnée, le Président de la République la soumet au référendum.

Lorsque la proposition de loi n’est pas adoptée par référendum, aucune nouvelle proposition de référendum portant sur le même sujet ne peut être présentée avant l’expiration d’un délai de deux ans suivant la date du scrutin.

Lorsque le référendum a conclu à son adoption, la proposition de loi est promulguée dans les quinze jours qui suivent la proclamation des résultats de la consultation.

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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.2. Loi
Version de la fiche du 12 juin 2012
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2.2.6. Examen de la constitutionnalité des lois par le Conseil constitutionnel

 Le Conseil constitutionnel peut être amené à exercer un contrôle de constitutionnalité des lois, soit avant leur promulgation (article 61 de la Constitution), soit, depuis le 1er mars 2010, dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité, en vertu de l'article 61-1 de la Constitution issu de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008.

Par ailleurs, lui sont obligatoirement soumis les lois organiques, les propositions de loi mentionnées à l'article 11 de la Constitution avant qu'elles ne soient soumises à référendum et les règlements des assemblées.

Il fonde ses décisions sur “ un bloc de constitutionnalité ” composé des règles suivantes :

Il assure en outre le respect par les lois ordinaires du champ et des dispositions des lois organiques.

Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles

Examen de la constitutionnalité des lois avant leur promulgation

Principes

Aux termes du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel se prononce sur les lois ordinaires qui lui sont soumises par le Président de la République, par le Premier ministre, par le président de l'une ou l'autre assemblée ou par soixante députés ou soixante sénateurs.

Le Conseil constitutionnel doit statuer dans le délai d'un mois. Toutefois, s'il y a urgence, ce délai est ramené à huit jours à la demande du Premier ministre. La saisine du Conseil constitutionnel suspend le délai de promulgation jusqu'au jour où la décision du Conseil est rendue publique.

La décision du Conseil constitutionnel est adressée au Premier ministre en vue de sa publication au Journal officiel. En application de l'article 62 de la Constitution, une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61 de la Constitution ne peut être promulguée ni mise en application.

En application de l'article 23 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, le Président de la République peut, à la suite d'une censure partielle, soit promulguer la loi dont la disposition déclarée inconstitutionnelle aura été retirée, soit demander au Parlement une nouvelle délibération. Par ailleurs, le Conseil constitutionnel assortit parfois le rejet des griefs dirigés contre les dispositions qui lui sont soumises de réserves dont il doit être tenu compte pour l'application de ces dispositions, notamment par le pouvoir réglementaire.

Observations du Gouvernement sur les recours

Le secrétariat général du Gouvernement est chargé de préparer les observations du Gouvernement sur les recours. À cette fin, une ou plusieurs réunions sont organisées par ses soins avec l'ensemble des administrations intéressées. En général :

- une première réunion est organisée avec l'ensemble des ministères intéressés dès réception du ou des recours ; elle a pour objet l'examen des griefs présentés par les saisissants afin de définir la nature et le contenu des éléments de droit et de fait susceptibles d'alimenter les observations du Gouvernement ; il appartient aux ministères de faire parvenir au plus tôt au secrétariat général du Gouvernement ces éléments ;

- une seconde réunion est consacrée à la mise au point définitive des observations.

Une réunion de travail avec le membre du Conseil constitutionnel rapporteur de la saisine, le service juridique du Conseil constitutionnel, le secrétariat général du Gouvernement et les représentants des ministères intéressés est généralement organisée à l'initiative du Conseil constitutionnel.

Les observations du Gouvernement sur un recours devant le Conseil constitutionnel, comme les saisines, sont publiées au Journal officiel et reproduites sur le site du Conseil constitutionnel.

Examen de la constitutionnalité des lois par le biais d'une question prioritaire de constitutionnalité

Principes

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit à l'article 61-1 de la Constitution, la « question prioritaire de constitutionnalité » (QPC). Ainsi, depuis le 1er mars 2010, le justiciable peut contester la constitutionnalité de dispositions législatives dans une instance en cours devant une juridiction lorsqu'il estime que ces dispositions portent atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit. Le Conseil constitutionnel peut alors être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation.

L'ordonnance du 7 novembre 1958 précitée, dans sa rédaction issue de la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 prise pour l'application de l'article 61-1 de la Constitution précise les modalités de la QPC aux articles 23-1 à 23-12.

Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé. Ce moyen peut être soulevé pour la première fois en appel ou en cassation et ne peut être soulevé d'office. La QPC ne peut concerner que des dispositions législatives. Les dispositions d'une ordonnance qui n'ont pas été ratifiées « ont un caractère réglementaire et ne sont pas au nombre des dispositions législatives visées par l'article 61-1 de la Constitution et l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 » (CE, 11 mars 2011, M. Alexandre A., n° 341658). Les dispositions législatives qui ont été codifiées ou reprises dans la partie législative d'un code en vertu d'un décret peuvent faire l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité, même en l'absence de ratification, dès lors que le décret portant codification ou incorporation à un code existant n'abroge pas, contrairement à l'ordonnance prise en vertu de l'article 38 de la Constitution, les dispositions législatives d'origine (décision n° 2011-220 QPC du 10 février 2012, sol. impl., à propos des dispositions de l'article 1759 du code général des impôts, issues de l'article 98 de la loi n° 89-935 du 29 décembre 1989 de finances pour 1990, et codifiées à l'article 1759 du code général des impôts par le décret n° 90-798 du 10 septembre 1990). Il en va différemment si le décret a apporté une modification de fond aux dispositions d'origine et que la question prioritaire de constitutionnalité porte sur cette modification (décision n° 2011-152 QPC du 22 juillet 2011 relative à l'article L. 238 du livre des procédures fiscales).

Lorsque la question est soulevée devant une juridiction relevant du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation, la juridiction transmet la question au Conseil d'Etat ou à la Cour de cassation si les trois conditions suivantes, énoncées à l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, sont réunies :

- la disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ;

- elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances (le Conseil constitutionnel a précisé que ces changements de circonstances s'entendaient des « changements intervenus, depuis la précédente décision, dans les normes de constitutionnalité applicables ou dans les circonstances de droit ou de fait, qui affectent la portée de la disposition législative contestée » : v. la décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009) ;

- la question n'est pas dépourvue de caractère nouveau ou sérieux.

Lorsque la question a été transmise au Conseil d'Etat ou à la Cour de cassation ou lorsqu'elle a été posée directement devant l'une ou l'autre de ces deux cours suprêmes, celles-ci ont un délai de trois mois pour se prononcer sur le renvoi de la QPC au Conseil constitutionnel.

Le Conseil constitutionnel est saisi dès lors que les deux premières conditions posées à l'article 23-2 sont remplies et que la question est nouvelle ou sérieuse.

Le Conseil constitutionnel statue dans un délai de trois mois à compter de sa saisine par une décision motivée et publiée au Journal officiel.

Observations du Gouvernement dans les instances relatives aux QPC

L'objet de la QPC impose une parfaite coordination des positions exprimées au nom du Gouvernement au cours des différentes étapes de la procédure qui viennent d'être exposées.

Devant les juridictions administratives, les autorités de l'État sont amenées à produire des observations, par l'intermédiaire du préfet, des ministres ou du Premier ministre selon les instances, car l'État est fréquemment partie au litige. Devant les juridictions judiciaires, l'affaire est communiquée au ministère public dès que la QPC est soulevée.

Dès les premières étapes de la procédure, chaque ministère est invité à signaler sans délai au secrétariat général du Gouvernement les questions prioritaires de constitutionnalité dont il a connaissance et qui appellent une attention particulière ou sont susceptibles de concerner plusieurs départements ministériels.

Devant le Conseil d'État, le Premier ministre et les ministres seront en cause. Les observations produites par les ministres intéressés sont préalablement transmises au secrétariat général du Gouvernement afin qu'il puisse s'assurer de la cohérence des positions défendues au nom du Gouvernement et déterminer si le projet d'observations nécessite un travail interministériel complémentaire.

Devant le Conseil constitutionnel, la position du Gouvernement est exprimée par un mémoire unique, présenté au nom du Premier ministre, qui est préparé avec le concours des ministères intéressés. Des réunions au secrétariat général du Gouvernement peuvent, le cas échéant, être organisées à cette fin.

Effets dans le temps des décisions de non-conformité

Dans sa décision n° 2010-110 QPC du 25 mars 2010, le Conseil constitutionnel a pris une position de principe sur les effets dans le temps de ses décisions. Il a jugé que : « si, en principe, la déclaration d'inconstitutionnalité doit bénéficier à l'auteur de la question prioritaire de constitutionnalité et la disposition déclarée contraire à la Constitution ne peut être appliquée dans les instances en cours à la date de la publication de la décision du Conseil constitutionnel, les dispositions de l'article 62 de la Constitution réservent à ce dernier le pouvoir tant de fixer la date de l'abrogation et reporter dans le temps ses effets que de prévoir la remise en cause des effets que la disposition a produits avant l'intervention de cette déclaration. »

On pourra utilement se référer à cet égard à la rubrique du site internet du Conseil constitutionnel dédiée aux QPC qui précise les modalités de l'entrée en vigueur des déclarations de non-conformité. De même, les administrations pourront trouver un ensemble d'éléments dans la rubrique « Questions prioritaires de constitutionnalité » du portail de la qualité et de la simplification du droit, notamment sur le suivi des décisions du Conseil constitutionnel à effet différé.

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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.2. Loi
Version de la fiche du 12 décembre 2011
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2.2.7. Promulgation et publication des lois

La promulgation est l'acte par lequel le chef de l'état atteste de l'existence de la loi et donne l'ordre aux autorités publiques d'observer et de faire observer cette loi.

Pour les lois ordinaires, le secrétariat général du Gouvernement s'assure, préalablement à leur promulgation, qu'elles n'ont pas fait l'objet d'une saisine du Conseil constitutionnel. En cas de saisine, le délai de promulgation est suspendu.

En application de l'article 10 de la Constitution, la promulgation de la loi définitivement adoptée doit intervenir dans le délai de quinze jours qui suit la transmission du texte au Gouvernement.

Le secrétariat général du Gouvernement doit établir le texte dans les formes prescrites par le décret n° 59-635 du 19 mai 1959, modifié par le décret n° 90-218 du 8 mars 1990, le soumettre au contreseing des ministres responsables et du Premier ministre (voir fiche 3.9.2.) et à la signature du Président de la République.

La publication intervient dans les jours qui suivent cette signature.

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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.2. Loi
Version de la fiche du 12 novembre 2013
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2.2.8. Textes d'application des lois

Obligation pesant sur le Gouvernement de prendre des décrets d’application

Les textes d'application des lois (décrets, arrêtés, éventuellement conventions, mesures individuelles) doivent être pris dans un délai maximal de six mois. Le respect de ce délai implique que ces textes soient conçus, dans la mesure du possible, en même temps que le projet lui-même.

Il est rappelé que la responsabilité de l'État peut être engagée du fait de la non-intervention des décrets d'application dans un délai raisonnable (CE, Ass., 27 novembre 1964, Veuve Renard, Rec. p. 590). Le Conseil d'État a une conception stricte du délai raisonnable (voir pour un délai inférieur à un an, CE, 27 juillet 2005, Association Bretagne Ateliers, n° 261694). Les annulations de refus de prendre ces mesures peuvent être assorties d'injonctions et d'astreintes (CE, Ass., 28 mars 1997, UNAF, n° 180943 ; 27 juillet 2005, Syndicat national des pharmaciens praticiens hospitaliers et praticiens hospitaliers universitaires et autres, n° 270327).

Programmation des décrets d’application

La programmation des décrets d’application d’un projet de loi est à engager dès le stade de la mise au point de la rubrique dédiée de l’étude d’impact devant accompagner son examen au Conseil d’État et au Parlement (voir fiche 1.1.2). Sont identifiés dans cette rubrique les décrets dont l’adoption conditionnera l’applicabilité de la réforme législative envisagée. Cette programmation est actualisée si les évolutions que connaît le texte lors de la discussion parlementaire le justifient (cf. circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droit).

Dès l'adoption définitive de la loi par le Parlement, le secrétariat général du Gouvernement identifie dans la loi les renvois à des décrets et établit un canevas de programmation comprenant une ligne par renvoi de la loi à une mesure d’application.

Au plus vite, un tableau de programmation est établi. Il est transmis au Conseil d’État et au Parlement. Il est diffusé sur Légifrance, sur le portail de la qualité et de la simplification du droit et sur la page d’accueil du système d’organisation en ligne des opérations normatives (S.O.L.O.N.). Outre les mesures d’application énumérées par la loi elle-même, la mise au point de ce document doit également permettre de recenser des mesures qui sont nécessaires à l’application de la loi sans que celle-ci y ait explicitement fait référence. Elle permet en outre d’identifier des renvois opérés par la loi qui ne justifient pas l’intervention d’un nouveau décret compte tenu de l’état du droit réglementaire en vigueur à la date d’entrée en vigueur de la loi. Les mesures d’entrée en vigueur différée et les mesures réglementaires « éventuelles » (celles dont l’intervention reste une simple option ouverte par la loi) font l’objet d’un signalement particulier.

Une réunion interministérielle de programmation est généralement organisée avec les ministères responsables de l’application de la loi pour parachever cet examen et préciser le calendrier d’adoption envisagé de chacune  des mesures nécessaires. Pour chaque mesure, le tableau de programmation issu de ces travaux indique :

Modèle de tableau de programmation :

N° d’ordre Article de la loi Base légale Objet Ministère rapporteur Direction Consultations obligatoires Calendrier des consultations Saisine du Conseil d’État : échéances à préciser Objectif de publication Observations
                     

Suivi des décrets d’application

Le suivi des décrets d’application s’opère par la vérification du respect des échéances recensées dans le tableau de programmation. La rubrique « application des lois » de la page de connexion de S.O.L.O.N. permet de consulter les tableaux de suivi dynamiques donnant l’état d’avancement des textes.

Il appartient au responsable administratif de chaque décret d’application de veiller à répondre avec précision, lors de l’introduction de ce texte dans S.O.L.O.N, aux questions permettant le référencement du projet dans les tableaux de suivi (numéro de la loi appliquée, article de la loi, numéro d’ordre du tableau de programmation consultable dans la même rubrique de S.O.L.O.N.).

La phase de recueil des contreseings requiert une attention particulière du ministère responsable, suivant les prescriptions fixées par la circulaire du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droit et au protocole interministériel de recueil des contreseings consultable sur le portail de la qualité et de la simplification du droit. Les décrets d’application des lois seront présentés au contreseing selon la procédure des contreseings simultanés. Ils devront être présentés à la signature du Premier ministre dans le mois suivant leur examen par le Conseil d’État ou, pour les décrets simples, dans le mois suivant le constat de l’accord interministériel.

Une fois le décret publié au Journal officiel, un ultime échange entre les ministères et le secrétariat général du Gouvernement permet de vérifier la concordance avec les numéros d’ordre du tableau de programmation.

Le secrétariat général du Gouvernement rend périodiquement compte au Premier ministre de l'état d'avancement de l'application des lois de la législature en cours. Des bilans semestriels par loi et par ministère sont effectués par le secrétariat général du Gouvernement et mis en ligne sur Légifrance, de même que dans la rubrique « application des lois » de la page de connexion de S.O.L.O.N.

Contrôle de l’application des lois au Parlement

Aux termes de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, « à l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi. Ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs » (pour les modalités de dépôt au Parlement des rapports du Gouvernement, voir fiche 2.2.11). Bien entendu, indépendamment de cette disposition générique, la présentation du rapport de l’article 67 ne dispense pas les ministères de déposer en temps utile, s’il y a lieu, les rapports d’application particuliers prévus par les lois dont ils assurent la mise en oeuvre.

Le ministère responsable de l’application de la loi établit dans le délai de six mois un projet de rapport comprenant un état précis de l’application de la loi, y compris l’état d’avancement de textes qui resteraient attendus, qu’ils soient de sa responsabilité directe ou de celle d’autres ministères. Il s’assure de la cohérence des mentions portées dans ce rapport quant aux mesures nécessaires à l’application de la loi avec le tableau de suivi (consultable dans la rubrique dédiée de la page d’accueil du système d’organisation en ligne des opérations normatives). L’analyse gagne à s’enrichir de tous éléments sur la mise en application effective des dispositions législatives nouvelles. Ce projet de rapport doit être adressé au secrétariat général du Gouvernement, en vue de sa transmission par le Premier ministre aux assemblées parlementaires.

En cas de retard dans la parution d’un texte d’application, le ministère s’attache à en expliquer précisément l’origine, en ne se contentant pas de formules vagues comme « le retard dans la publication de ce décret tient à la longueur des consultations qu’il nécessite ».

Les rapports adressés au Parlement au titre de l’article 67 de la loi du 9 décembre 2004 constituent en pratique, l’une des références des travaux des assemblées au titre du contrôle de l’application des lois.

Aux termes de l'article 145-7 du règlement de l'Assemblée nationale, le rapporteur d'une loi et un député de l’opposition présentent à la commission compétente un rapport sur l'application de cette loi à l'issue d'un délai de six mois suivant son entrée en vigueur. Ce rapport peut donner lieu à un débat sans vote ou à une séance de questions dans l'hémicycle. Lorsque les textes réglementaires nécessaires n'ont pas été pris, la commission entend ses rapporteurs à l'issue d'un nouveau délai de six mois.

Au Sénat, les commissions permanentes assurent le suivi de l’application des lois relevant de leur domaine compétence. En outre, il revient à la commission de contrôle de l’application des lois, d’une part, d’assurer une veille normative sur la publication des textes règlementaires nécessaires à l’application des lois et, d’autre part, d’informer le Sénat sur la mise en oeuvre effective des lois. Outre les récapitulatifs des textes d’application figurant dans ses rapports d’information sur une loi ou une législation donnée, cette commission élabore et publie chaque année un bilan d'application des lois synthétisant les observations des commissions permanentes. Ce bilan est présenté à la conférence des présidents et fait l'objet d’un débat de contrôle en séance plénière, en présence du Gouvernement (représenté par le ministre chargé des relations avec le Parlement).

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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.2. Loi
Version de la fiche du 12 novembre 2013
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2.2.9. Particularités procédurales de certaines lois

Les lois constitutionnelles

Toute modification d’une disposition de nature constitutionnelle doit respecter la procédure de révision prévue par l’article 89 de la Constitution. 

L'initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au Président de la République sur proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement. Lorsque l’initiative est d’origine présidentielle, le dépôt d’un projet de loi constitutionnelle prend la forme d’un décret du Président de la République contresigné par le Premier ministre et le ministre désigné pour défendre le texte devant le Parlement (en général, il s’agit du garde des Sceaux). Une révision de la Constitution ne peut pas intervenir pendant la vacance et l’intérim de la Présidence de la République (article 7 de la Constitution) ou lorsqu'il est porté atteinte à l'intégrité du territoire. Elle ne peut pas porter sur la forme républicaine du Gouvernement. Pour le reste, les projets de loi constitutionnelle sont soumis aux mêmes règles de préparation que les projets de loi ordinaire (voir fiches 2.2.1 à 2.2.3.), à l’exception de la réalisation d’une étude d’impact (voir fiche 1.1.2.). 

Au stade de leur discussion parlementaire, ces projets obéissent aux particularités suivantes :

Une fois que le projet de révision a été adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées, le Président de la République a le choix de le soumettre, pour le rendre définitif, soit au référendum, soit au Congrès du Parlement (réunion commune de l’Assemblée nationale et du Sénat) ; dans ce dernier cas, le projet de révision n'est approuvé que s'il réunit la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés au Congrès. En revanche, si le projet de révision est d’initiative parlementaire (proposition de loi constitutionnelle), seule la voie référendaire est ouverte.

Les lois organiques

Elles ne peuvent intervenir que dans les matières que leur réserve la Constitution (articles 6, 13, 23, 25, 27, 34, 47, 47-1, 57, 63, 64, 65, 67, 68-2, 71, 72, 72-1, 72-2, 72-4, 73, 74, 77 et 88-3). Aux différentes étapes précédant leur dépôt au Parlement, les projets de loi organique sont soumis aux mêmes règles que les projets de loi ordinaire (voir fiches 2.2.1 à 2.2.3.). En particulier, ils n’échappent pas à l’obligation de présentation d’une étude d’impact.

Au stade de leur discussion parlementaire, les projets ou propositions de loi organique obéissent aux particularités suivantes, qui résultent principalement de l'article 46 de la Constitution :

Constituent des lois organiques relatives au Sénat, selon la décision n° 85-195 DC du 10 juillet 1985 du Conseil constitutionnel, celles « qui ont pour objet, dans les domaines réservés aux lois organiques, de poser, de modifier ou d'abroger des règles concernant le Sénat ou qui, sans se donner cet objet à titre principal, n'ont pas moins pour effet de poser, de modifier ou d'abroger des règles le concernant ; en revanche, si une loi organique ne présente pas ces caractères, la seule circonstance que son application affecterait indirectement la situation du Sénat ou de ses membres ne saurait la faire regarder comme relative au Sénat ». Lorsque la loi organique s’applique de la même manière à l’Assemblée nationale et au Sénat, sans comporter de disposition spécifique à celui-ci, il ne s’agit pas d’une loi organique relative au Sénat (CC, décision n° 2009-576 DC du 3 mars 2009) ; en revanche, lorsque la loi organique concerne un organe propre au Sénat, son adoption dans les mêmes termes par les deux assemblées est exigée (CC, décision n° 2007-559 DC du 6 décembre 2007). Toutefois, la seule circonstance qu'un texte ait contenu, à un moment de sa discussion, des dispositions organiques relatives au Sénat ou relatives au droit de vote et à l'éligibilité des citoyens de l’Union européenne aux élections municipales n'interdit pas de donner le « dernier mot » à l'Assemblée nationale, dès lors que la loi finalement adoptée ne comporte plus de telles dispositions (CC, décision n° 2001-444 DC du 9 mai 2001).

L'article 61 de la Constitution dispose que les lois organiques sont, avant leur promulgation, soumises au Conseil constitutionnel. La saisine du Conseil constitutionnel, qui est donc systématique, est assurée au nom du Premier ministre par le secrétariat général du Gouvernement (voir fiche 2.2.6.). Le Conseil constitutionnel, lorsqu'il est saisi d'une loi organique qui contient des dispositions qui relèvent de la loi ordinaire, procède au « déclassement » de ces dispositions, qui pourront ainsi être ultérieurement modifiées par une loi ordinaire, mais ne les censure pas.

Les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale

Ces lois ont également un domaine propre (voir fiches 1.3.4. et 1.3.5.). Elles sont préparées chaque année dans des conditions d'urgence particulière. Les règles selon lesquelles elles sont présentées au Parlement et adoptées par lui les distinguent des lois ordinaires. 

Ainsi, il résulte notamment des articles 39 et 47 de la Constitution, précisés par les articles 39 et suivants de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, que le projet de loi de finances de l'année n+1 :

Des règles analogues sont prévues pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale de l'année par les articles 39 et 47-1 de la Constitution et précisées par les articles LO. 111-3 et suivants du code de la sécurité sociale :

Les lois de programmation

La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a remplacé l’ancienne catégorie des lois de programme par celle des lois de programmation. Aux termes de l’article 34 de la Constitution, ces lois « déterminent les objectifs de l'action de l'État » ; elles peuvent aussi définir les « orientations pluriannuelles des finances publiques » en s’inscrivant « dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques ». 

Les lois de programmation permettent de soumettre au vote du Parlement des dispositions non normatives, telles qu’objectifs, orientations ou prévisions. À l’exception des lois de programmation des finances publiques, elles sont accompagnées d’une étude d’impact. 

En application de l'article 70 de la Constitution, tout projet de loi de programmation à caractère économique, social ou environnemental doit être soumis pour avis au Conseil économique, social et environnemental. Il en est ainsi dès lors qu’une disposition d’un projet de loi de programmation fixe des objectifs qualitatifs et quantitatifs à l'action de l'état en la matière (CC, décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005). Lors de l’examen parlementaire d’un tel projet, un membre du Conseil économique, social et environnemental peut être désigné par celui-ci pour exposer l'avis du Conseil sur le projet devant les assemblées parlementaires (deuxième alinéa de l’article 69 de la Constitution). 

Le domaine obligatoire et facultatif des lois de programmation des finances publiques, ainsi que la période minimale de programmation et leur articulation avec les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale ont été définis par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. 

Pour le reste, notamment leurs conditions d’examen et de vote par le Parlement, les lois de programmation, y compris celles relatives aux finances publiques, ne sont soumises à aucune règle particulière.

Les lois habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnances en application de l'article 38 de la Constitution et les lois ratifiant ces ordonnances

En vertu de l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par voie d'ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Il doit, à cet effet, indiquer avec précision au Parlement, afin de justifier la demande qu'il présente, la finalité des mesures qu'il se propose de prendre par voie d'ordonnances ainsi que leur domaine d'intervention (CC, décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999). Il n'est cependant pas tenu de faire connaître la teneur des ordonnances qu'il prendra, et il ne lui est pas interdit de faire dépendre cette teneur des résultats de travaux et d'études dont il ne connaîtra que plus tard les conclusions (CC, décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986). 

La loi d'habilitation ne peut permettre l'intervention d'ordonnances dans des domaines réservés, par la Constitution, aux lois organiques, aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale (CC, décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999). 

L’initiative des lois d’habilitation est exclusivement gouvernementale (CC, décision n° 2004-510 DC du 10 janvier 2005). Il en résulte que l’exercice du droit d’amendement des parlementaires sur ces textes est limité. Des dispositions spécifiques concernent l’étude d’impact qui doit être jointe à ces projets de loi d’habilitation (voir fiche 1.1.2.). Pour le reste, ces lois ne sont soumises à aucune procédure particulière.

On doit veiller aux délais que les lois d'habilitation fixent nécessairement pour :

La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a précisé que la ratification d’une ordonnance ne peut résulter que d’une disposition législative expresse. La ratification peut résulter, soit de l’adoption du projet de loi de ratification, soit de l’adoption d’une disposition ayant cet objet dans une autre loi. L’initiative d’une telle ratification est généralement gouvernementale mais peut aussi bien être parlementaire.

Les lois autorisant la ratification ou l’approbation d’un traité ou d’un accord international

En application de l'article 53 de la Constitution, certains traités ou accords internationaux ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi. La fiche 4.1.1. précise quels sont les traités ou accords concernés et décrit la procédure de préparation de ces projets de loi. Des dispositions spécifiques concernent l’étude d’impact qui doit être jointe à ces projets (voir fiche 1.1.2.).

Au cours de la discussion parlementaire de ces projets de loi, aucun amendement ne peut porter sur le texte du traité ou de l’accord international auquel ils se rapportent. Les amendements ne sauraient avoir pour effet d’assortir de réserves, de conditions ou de déclarations interprétatives l’autorisation de ratifier un traité ou d’approuver un accord international non soumis à ratification (CC, décision n° 2003-470 DC du 9 avril 2003). Ces projets sont susceptibles de faire l’objet, à l’Assemblée nationale, d’une motion de procédure particulière, la motion d’ajournement (article 128 du règlement de l’Assemblée nationale ; voir fiche 2.2.4.). L’examen en séance de ces projets fait le plus souvent l’objet d’une procédure d’examen simplifiée, qui se limite à un vote sans débat sur l’ensemble du texte (article 106 du règlement de l’Assemblée nationale ; article 47 decies du règlement du Sénat). Le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou le président d’un groupe peuvent cependant faire opposition à l’usage de cette procédure lorsqu’elle est décidée par la conférence des présidents, jusqu’à la veille de la discussion à 13 heures (article 104 du règlement de l’Assemblée nationale). Le recours à cette procédure d’examen simplifié fait obstacle au dépôt d’une motion d’ajournement (article 104, al. 2 du règlement de l’Assemblée nationale).

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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.2. Loi
Version de la fiche du 9 juin 2013
Mots-clefs :

2.2.10. Calendrier prévisionnel d'élaboration d'une loi

Calendrier prévisionnel d'élaboration d'une loi
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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.2. Loi
Version de la fiche du 12 janvier 2012
Mots-clefs :

2.2.11. Dépôt des rapports d'information destinés au Parlement

Différentes dispositions font obligation au Gouvernement d’assurer l’information du Parlement par le dépôt de documents et de rapports. Le respect de ces obligations, notamment en termes de délai, participe du bon fonctionnement des relations entre le Gouvernement et le Parlement.

Les rapports dont il est question dans la présente fiche sont à distinguer des annexes accompagnant certains projets de lois, tels le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale (voir fiches 1.3.4 et 1.3.5).

Principes généraux

Il appartient au ministère compétent d’élaborer dans les délais fixés par la loi et, en liaison avec les départements ministériels intéressés le projet de rapport. Ce projet est adressé au secrétariat général du Gouvernement, qui s’assure de l’accord du Premier ministre. Cette transmission doit comporter au moins cinq exemplaires du document et intervenir huit jours au moins avant la date de transmission officielle au Parlement prévue par la loi. Une fois validé, le rapport officiellement transmis au Parlement – au président de chaque assemblée – au nom du Premier ministre par les soins du secrétariat général du Gouvernement.

Les assemblées parlementaires ne se considèrent pas valablement saisies d’un rapport qui n’aurait pas été déposé selon cette procédure. Ainsi, la transmission directe d’un rapport par un ministre au président d’une assemblée ne vaut pas saisine de l’assemblée et se traduit toujours par une perte de temps pour le ministère qui y a procédé.

Parallèlement au dépôt assuré par le secrétariat général du Gouvernement, l’administration auteur du document adresse au président de chaque assemblée un nombre suffisant d’exemplaires pour permettre la distribution du rapport.

Durée de vie des obligations de dépôt de rapport

Dans sa rédaction issue de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, l’article 4 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 instaure une clause de caducité de certaines obligations de dépôt de rapport. Il dispose que « toute disposition législative prévoyant la remise régulière par le Gouvernement d’un rapport au Parlement sans préciser la durée de son application est abrogée à l’expiration d’un délai de cinq ans suivant l’année de son entrée en vigueur. »

Obligation de dépôt au titre du suivi de l’application des lois

Aux termes de l’ article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, le Gouvernement est tenu de présenter au Parlement un rapport sur la mise en application de chaque loi, six mois après son entrée en vigueur. L’objet principal de ces rapports est de faire apparaître l’état d’adoption des décrets d’application de loi, sans que ceci fasse obstacle à ce que d’autres éléments d’appréciation sur la mise en oeuvre de la loi soient communiqués au Parlement.

Le ministère désigné en réunion de programmation des mesures d’application de la loi comme responsable de la préparation de ce rapport veillera à la cohérence de son contenu avec le tableau de programmation communiqué par le Premier ministre aux assemblées parlementaires dans les semaines suivant la publication de la loi. Il recueille à ce titre tous éléments d’information utiles auprès des autres ministères chargés de la préparation (voir à cet égard les éléments disponibles dans la rubrique « application des lois » du portail de la qualité et de la simplification du droit).

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2.3. Ordonnance

2.3.1. Travaux interministériels sur les projets d'ordonnance
2.3.2. Consultation du Conseil d'État sur les projets d'ordonnance
2.3.3. Examen des projets d'ordonnance par le conseil des ministres
2.3.4. Signature et publication des ordonnances
2.3.5. Ratification des ordonnances
2.3.6. Textes d'application des ordonnances
2.3.7. Calendrier prévisionnel d'élaboration d'une ordonnance
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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.3. Ordonnance
Version de la fiche du 12 juin 2012
Mot-clef :

2.3.1. Travaux interministériels sur les projets d'ordonnance

La préparation d'un projet d'ordonnance est soumise à deux séries de contraintes particulières qui résultent de la loi d'habilitation : d'une part, le contenu du projet est défini et encadré par les termes de cette loi, éclairés par les travaux préparatoires ; d'autre part, l'ordonnance doit être prise dans le délai imparti, ce qui rend nécessaire une grande attention aux questions de calendrier (sur le calendrier prévisionnel d'élaboration d'une ordonnance, voir fiche 2.3.7.).

Organisation du travail interministériel

Le travail et les discussions intra et interministérielles sur le projet d'ordonnance ont pour objet de :

Sauf cas particuliers, les discussions interministérielles doivent être engagées à l'initiative du ministère pilote et donner lieu à des réunions bilatérales ou multilatérales avec les autres ministères avant que ne soient organisés, le cas échéant, des réunions ou comités interministériels. Ceux-ci n'ont en effet vocation qu'à trancher des désaccords, entériner des accords et prendre des décisions sur la base des résultats de ces discussions préalables.

On doit veiller à une association systématique à ces discussions :

Ces discussions doivent porter sur le projet d'ordonnance mais également sur le contenu des principaux décrets nécessaires à son application qui doivent être élaborés simultanément.

Réalisation d’une étude d’impact 

La loi organique du 15 avril 2009 impose l’élaboration d’une étude d’impact sur les projets de loi d’habilitation à prendre une ordonnance sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, et non sur les ordonnances elles-mêmes.

 Cela ne dispense toutefois pas l’administration de suivre une démarche d’évaluation préalable au stade de l’élaboration de l’ordonnance. 

Certains projets d’ordonnance sont obligatoirement accompagnés d’une étude d’impact (voir fiche 1.1.2.:

Consultations 

Eu égard au caractère d’acte réglementaire d’une ordonnance jusqu’à sa ratification par le Parlement, les obligations de consultation préalables applicables aux « textes réglementaires », que ce soit aux termes d’une disposition législative ou d’une disposition réglementaire, s’imposent lors de son élaboration. En revanche, un projet d’ordonnance n’a pas à être soumis à une consultation organisée par une disposition législative ou réglementaire sur les « décrets ».

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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.3. Ordonnance
Version de la fiche du 8 janvier 2014
Mots-clefs :

2.3.2. Consultation du Conseil d'État sur les projets d'ordonnance

Saisine

Il revient au secrétariat général du Gouvernement de saisir le Conseil d'État des projets d'ordonnance. La saisine doit intervenir, sauf exception, au moins quatre semaines avant la date envisagée pour l'inscription du projet d'ordonnance au conseil des ministres.

Le ministre qui a l'initiative du projet le transmet via S.O.L.O.N. (voir fiche 2.1.1.) au secrétariat général du Gouvernement, en joignant à l'envoi :

Le texte adressé au Conseil d'État via S.O.L.O.N. (la « rose ») fait seul foi dans la procédure de consultation. Il est diffusé par voie électronique à tous les membres du Gouvernement intéressés par les soins du secrétariat général du Gouvernement.

Procédure devant le Conseil d'État

Outre les indications générales données par ailleurs (voir fiche 2.1.1.), il convient de préciser que :

■ Toute modification du projet ne se limitant pas à la rédaction de celui-ci doit prendre la forme d'une saisine rectificative par les soins du secrétariat général du Gouvernement. A titre exceptionnel, s'agissant de modifications de portée limitée par leur ampleur et leur portée, la saisine peut prendre la forme de propositions émises en séance par le représentant du secrétariat général du Gouvernement. Il a été ainsi jugé qu'un amendement (à un projet de décret), présenté verbalement en séance par le Gouvernement lors de l'examen pour avis par le Conseil d'État, est régulièrement soumis au Conseil d'État. (CE, 18 janvier 1991, Société Multypromotion, n° 104197).

Le ministre qui a l'initiative du projet indique précisément les motifs d'une saisine complémentaire au secrétariat général du Gouvernement en vue de préparer la lettre d'accompagnement au Conseil d'État. Il adresse également une nouvelle version du rapport de présentation mis en cohérence avec le nouveau projet. La saisine rectificative elle-même identifie clairement les modifications proposées par rapport au projet initial, en suivant sa structure. Les articles ou ensembles d'articles sans changement sont éludés et remplacés par le signe typographique […]. La numérotation des articles est poursuivie si des articles complémentaires sont ajoutés à la fin du projet. En revanche, s'ils s'insèrent dans le projet, il convient de les numéroter en fonction du numéro de l'article qui précède en ajoutant les suffixes bis, ter, quater… de sorte à ne pas modifier la numérotation des articles suivants du projet initial ;

■ Si des échanges portant sur la rédaction du texte ou tout élément susceptible de l'affecter ont lieu entre le ou le(s) rapporteur(s) et les commissaires du Gouvernement en dehors des réunions de travail organisées à cet effet, le représentant du secrétariat général du Gouvernement doit en être informé.

L'avis du Conseil d'État (la « verte ») est transmis via S.O.LO.N. au secrétariat général du Gouvernement qui le diffuse par voie électronique à tous les membres du Gouvernement intéressés.

Les avis et délibérations du Conseil d'État sont destinés au seul Gouvernement. Cette règle du secret a été consacrée par l'article 1er de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public qui exclut les avis du Conseil d'État des documents administratifs communicables. Sauf si le Premier ministre en décide autrement, les avis sur les projets de textes ne doivent faire l'objet d'aucune divulgation. Cette règle doit être strictement respectée par les commissaires du Gouvernement et les autres personnes informées de la teneur des avis.



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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.3. Ordonnance
Version de la fiche du 12 juin 2012
Mot-clef :

2.3.3. Examen des projets d'ordonnance par le conseil des ministres

Mise au point du texte

Une fois l'avis du Conseil d'État rendu, une réunion, coprésidée par le secrétaire général du Gouvernement et le membre compétent du cabinet du Premier ministre est en règle générale organisée pour arrêter le texte définitif du projet et préalablement à son inscription à l'ordre du jour du conseil des ministres.

Tant qu'elle n'a pas été ratifiée, l'ordonnance demeure un acte administratif. Sa mise au point est donc soumise aux règles qui valent pour les projets de décret et non les projets de loi : ne peut pour cette raison être retenu un texte qui serait différent à la fois du projet du Gouvernement et de l'avis du Conseil d'État. L'application de ce principe se fait par ensemble de dispositions ayant entre elles un rapport au sens de la jurisprudence, c'est-à-dire le plus souvent par article ou par subdivision d'article (voir, notamment pour un décret : CE, 16 octobre 1968, Union nationale des grandes pharmacies de France, n° 69186). Il a en outre été jugé que ne peut être regardé comme ayant été pris en Conseil d'État un décret qui reprend le texte adopté par le Conseil d'État mais qui, en le complétant, même par des dispositions qui figuraient dans le projet initial du Gouvernement, en modifie l'économie générale sans pour autant revenir à celle du projet initial (CE, 10 janvier 2007, Fédération nationale interprofessionnelle des mutuelles, n° 287643).

La jurisprudence du Conseil d'État témoigne de la rigueur de cette règle (voir par exemple pour un décret CE, 2 mai 1990, Joannides, n° 86662), de sorte que le Gouvernement court les plus grands risques, sur le plan contentieux, en adoptant une rédaction qui s'écarte, même sur des points de détail, tant de celle adoptée par le Conseil d'État que de celle du projet initial.

Réserve faite d'erreurs matérielles susceptibles d'être corrigées sur la minute du texte arrêté par le Conseil d'État, le Gouvernement n'a donc d'autre solution, lorsqu'il souhaite adopter un texte différent tout à la fois de son projet initial et du texte du Conseil d'État, que de ressaisir ce dernier du texte correspondant à la rédaction souhaitée, en vue d'une nouvelle délibération.

Il est néanmoins souvent possible de prévenir cette situation alors que le texte est en cours d'examen au Conseil d'État, en suggérant au rapporteur de reprendre à son compte certaines des modifications envisagées ou, si celles-ci ne semblent pas devoir recueillir l'accord du Conseil d'État, en les faisant consigner comme des amendements verbalement apportés par le Gouvernement à son texte initial. Ces façons de procéder ne valent toutefois que pour les modifications d'ampleur limitée. Pour les modifications substantielles, il convient de procéder à une saisine rectificative ou complémentaire, qui est de la compétence exclusive du secrétariat général du Gouvernement.

Le texte définitif (la « bleue ») est diffusé à tous les membres du Gouvernement par les soins du secrétariat général du Gouvernement. Il fait seul foi.

Délibération du conseil des ministres

L'inscription du projet d'ordonnance à l'ordre du jour du conseil des ministres est décidée par le Président de la République. Elle intervient dans le cadre du programme de travail du Gouvernement qui fait l'objet d'un examen semestriel et d'une programmation de l'ordre du jour du conseil des ministres sur 5 semaines qui est actualisée chaque semaine.

Par mesure de prudence, un projet d'ordonnance est, en général, inscrit à l'ordre du jour du conseil des ministres au plus tard l'avant-dernier mercredi précédant l'expiration du délai fixé par la loi d'habilitation. 

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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.3. Ordonnance
Version de la fiche du 12 juin 2012
Mots-clefs :

2.3.4. Signature et publication des ordonnances

Les ordonnances sont soumises au contreseing du Premier ministre et, le cas échéant, des ministres responsables par le secrétaire général du Gouvernement, en général le jour de leur délibération par le conseil des ministres. Elles sont ensuite présentées à la signature du Président de la République.

Leur publication intervient dans les jours qui suivent la délibération du conseil des ministres. Cette publication est systématiquement accompagnée de celle du rapport de présentation du projet d'ordonnance en application de l'article 2 de l'ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs, tel que complété par l'article 78 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004.

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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.3. Ordonnance
Version de la fiche du 12 juin 2012
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2.3.5. Ratification des ordonnances

La présente fiche ne traite que des ordonnances de l'article 38 de la Constitution ; les ordonnances prises en application de l'article 74-1 de la Constitution sont régies par d'autres règles qui sont traitées à la fiche 3.6.2.

1. Il résulte de l'article 38 de la Constitution qu'à défaut d'un dépôt sur le bureau de l'une ou l'autre assemblée du projet de loi ratifiant l'ordonnance dans le délai fixé par la loi d'habilitation, l'ordonnance devient caduque (voir par exemple CE, 2 avril 2003, Conseil régional de Guadeloupe, n° 246748). Il appartient donc au ministère principalement intéressé de préparer le projet de loi de ratification afin qu'il puisse être soumis au Conseil d'État, puis inscrit à l'ordre du jour du conseil des ministres dans des conditions permettant d'éviter la caducité de l'ordonnance (sur le calendrier prévisionnel d'élaboration du projet de loi de ratification, voir fiche 2.3.7.).

Aux termes du deuxième alinéa de l'article 38 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, la ratification de l'ordonnance ne peut, désormais, qu'être expresse. Il a ainsi été mis fin au régime jurisprudentiel de la ratification implicite, reconnu jusqu'alors par les juridictions (CE, 10 juillet 1972, Cie Air Inter, n° 77961 ; CC n° 86-224 DC du 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence ; TC, 19 mars 2007, Préfet de l'Essonne c/ Cour d'appel de Paris, n° C3622).

Tant que l'ordonnance n'est pas ratifiée, elle demeure un acte administratif dont la légalité peut être contestée devant le juge administratif soit par voie d'action, soit par voie d'exception. Durant cette même période, les dispositions de l'ordonnance ne peuvent faire l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité. Le Conseil d'État a jugé en effet que les dispositions d'une ordonnance qui n'auront pas été expressément ratifiées « ont un caractère réglementaire et ne sont pas au nombre des dispositions législatives visées par l'article 61-1 de la Constitution et l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 » (CE, 11 mars 2011, M. Alexandre A., n° 341658). Le Conseil constitutionnel a également eu l'occasion de le juger (CC n° 2011-219 QPC du 10 février 2012).

Il est également rappelé qu'alors même que l'ordonnance ne serait pas ratifiée, l'expiration du délai fixé par la loi d'habilitation a pour conséquence d'interdire au Gouvernement de modifier ou d'abroger celles des dispositions qui relèvent du domaine de la loi, sauf à obtenir du Parlement une nouvelle habilitation (CE, 11 décembre 2006, Conseil national de l'ordre des médecins, 279517) ou en soumettant au Parlement un projet de loi. Une telle modification est en revanche possible, par décret en Conseil d'État et en conseil des ministres, pour celles des dispositions de l'ordonnance qui seraient intervenues dans un domaine que l'article 34 de la Constitution ne réserve pas au législateur (voir par exemple CE, 30 juin 2003, Fédération régionale ovine du Sud Est et autres, n° 236571). Une fois l'ordonnance ratifiée, les dispositions ne relevant pas du domaine de la loi ne peuvent plus être modifiées qu'en mettant en oeuvre la procédure de déclassement prévue par le second alinéa de l'article 37 de la Constitution.

2. Le projet de loi de ratification ne doit, en principe, faire l'objet d'aucune autre consultation que celle du Conseil d'État en application de l'article 39 de la Constitution. Il en va toutefois différemment dans les cas suivants :

 Dans le cas où le projet de loi de ratification comprend des dispositions substantielles autres que la ratification elle-même, une étude d'impact accompagne le projet de loi (s'agissant des études d'impact sur les projets de loi de ratification, voir fiche 1.1.2.).

3. Le législateur ne méconnaît aucune règle non plus qu'aucun principe d'ordre constitutionnel s'il décide de ratifier une ordonnance qui aurait excédé le champ de l'habilitation initiale, car la limitation en résultant ne lui est pas opposable au stade de la ratification.

4. Il n'est pas utile, dans l'intitulé et le corps du projet de loi de ratification, de se référer à l'article 38 de la Constitution et à la loi d'habilitation. On écrira simplement :

Projet de loi portant ratification (ou « ratifiant » pour éviter une répétition de « portant » si ce mot figure dans l'intitulé de l'ordonnance) de l'ordonnance n° … du ….

Article 1er - L'ordonnance n° …. du …. est ratifiée.

5. Il est possible d'inclure dans un projet de loi de ratification, des dispositions modifiant, le cas échéant pour corriger des erreurs, ou complétant celles introduites par l'ordonnance à ratifier.

Si l'ordonnance a eu pour objet de modifier un texte existant ou d'y insérer des dispositions comme ce sera le plus souvent le cas, ces modifications et ajouts sont entrés en vigueur dès la publication de l'ordonnance. Dès lors ce sont les dispositions modifiées ou insérées qu'il faudra modifier ou compléter et non l'ordonnance elle-même. Pour éviter tout malentendu, on précisera toutefois que ces dispositions sont celles issues de l'ordonnance que l'on se propose de ratifier :

Article 1er - L'ordonnance n° …. du …. est ratifiée.

Article 2 – Le dernier alinéa de l'article L. 322-7 du code …dans sa rédaction résultant de l'ordonnance mentionnée ci-dessus est remplacé par les dispositions suivantes : « … »

On pourra se référer, à titre d'exemple, à la rédaction retenue dans la loi n° 2006-1615 du 18 décembre 2006 ratifiant l'ordonnance n° 2006-1048 du 25 août 2006 relative aux sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété.

On trouvera, sur le portail de la qualité et de la simplification du droit, un tableau de bord du suivi de la ratification des ordonnances de l'article 38 de la Constitution.

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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.3. Ordonnance
Version de la fiche du 12 juin 2012
Mots-clefs :

2.3.6. Textes d'application des ordonnances

Les textes d'application des ordonnances (décrets, arrêtés, éventuellement conventions, mesures individuelles) doivent être pris dans un délai maximal de six mois.

Il est de bonne pratique d'en établir une trame voire de les rédiger en même temps que le projet d'ordonnance afin de s'assurer de la répartition des dispositions nécessaires à la réforme entre le domaine de la loi et du règlement.

Pour respecter l'impératif de diligence dans la publication des décrets d'application de l'ordonnance, un pilotage de ces textes est assuré par le ministère responsable. Afin d'y contribuer, il appartient notamment au responsable du dossier de référencer comme mesures d'application les décrets correspondants lors de leur introduction dans le système d'organisation en ligne des opérations normatives – S.O.L.O.N. (voir fiche 2.1.2.).

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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.3. Ordonnance
Version de la fiche du 12 juin 2012
Mots-clefs :

2.3.7. Calendrier prévisionnel d'élaboration d'une ordonnance

Calendrier prévisionnel d'élaboration d'une ordonnance
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2.4. Décret

2.4.1. Élaboration d'un décret simple
2.4.2. Élaboration d'un décret en Conseil d'État
2.4.3. Élaboration d'un décret en conseil des ministres sans consultation du Conseil d'État
2.4.4. Élaboration d'un décret en conseil des ministres et en Conseil d'État
2.4.5. Élaboration d'un décret de l'article 37 second alinéa de la Constitution
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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.4. Décret
Version de la fiche du 12 décembre 2011
Mot-clef :

2.4.1. Élaboration d'un décret simple

Un projet de décret constitue, la plupart du temps, une mesure d'application d'une loi ou d'une ordonnance (pour les décrets comportant des mesures nominatives, voir fiches 3.9.1. et 3.9.3.). Comme tel, il doit faire l'objet d'une réflexion concomitante à l'élaboration de celle-ci de façon à permettre dès ce stade une vision d'ensemble de la réglementation projetée (voir fiche 1.1.1.) et, une fois les dispositions législatives adoptées, à faciliter leur mise en oeuvre dans un délai raisonnable (voir fiches 2.2.8. et 2.3.6.)

Les conditions de son élaboration par le ministère qui en est responsable comme les discussions interministérielles auxquelles il donne lieu le cas échéant doivent permettre d'assurer sa régularité juridique et son adaptation à l'objectif recherché.

Les décrets simples – c'est-à-dire ne nécessitant ni consultation du Conseil d'État, ni délibération du conseil des ministres – sont élaborés suivant un processus comprenant les étapes suivantes, à intégrer dans un calendrier prévisionnel :

  1. Mise au point du projet au sein du ministère, du projet de texte, de sa notice explicative (voir fiche 3.1.2) et, lorsqu’elle est prescrite, de son étude d’impact, laquelle doit être soumise au commissaire à la simplification (voir fiche 1.1.2) ;
  2. Consultation des ministères appelés à le contresigner ou dont l'avis peut se révéler utile ; le ministère de la justice doit être systématiquement consulté sur les projets de décrets incluant des sanctions pénales et celui de l'outre-mer lorsque des dispositions particulières sont envisagées ou prévues en ce qui concerne l'applicabilité du décret outre-mer ;
  3. Réunion interministérielle dans l'hypothèse où l'étape précédente a fait apparaître des désaccords, qu'il est alors demandé au cabinet du Premier ministre ou au Premier ministre de trancher : les réunions interministérielles ne constituent pas le mode normal de travail interministériel ; elles ne doivent être sollicitées que pour arbitrer des différends préalablement circonscrits sur la base d'un dossier qui en expose les tenants et les aboutissants ;
  4. Consultation des organismes dont l'avis est requis ou souhaité (voir fiche 2.1.3.) : ces consultations ne peuvent en aucun cas être engagées avant que le texte du projet ait fait l'objet d'un accord entre les ministères intéressés ou d'une décision du Premier ministre ou de son cabinet ; dans ce dernier cas, la consultation a lieu sur la base du texte qui a été arrêté au cours de la réunion ou des réunions interministérielles ;
  5. Choix du texte définitif : si la (les) consultation(s) de ces organismes condui(sen)t le ministère à envisager une modification substantielle du texte, de nouvelles discussions interministérielles peuvent se révéler nécessaires avant que le projet soit envoyé aux ministères appelés à le contresigner.

    Il est rappelé qu'en cas de consultation obligatoire, même si l'autorité administrative n'est pas liée par l'avis, elle ne peut pas retenir un texte traitant de questions nouvelles par rapport au projet soumis à consultation et aux observations ou suggestions éventuellement émises par l'organisme consulté (voir fiche 2.1.3.) ;

  6. Envoi du texte au contreseing des ministres, le cas échéant selon la procédure de contreseing simultané (voir fiche 2.1.7.)
  7. Envoi du texte à la signature (ou au contreseing) du Premier ministre : dans l'hypothèse d'un décret du Président de la République, la signature du chef de l'État est recueillie par les soins du secrétariat général du Gouvernement ; le projet n'est présenté au Premier ministre que s'il est accompagné des pièces dont la liste est indiquée à la fiche 2.1.7. et si son opportunité ou sa régularité n'ont fait l'objet d'aucune observation de la part respectivement du cabinet du Premier ministre et du secrétariat général du Gouvernement.
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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.4. Décret
Version de la fiche du 8 janvier 2014
Mots-clefs :

2.4.2. Élaboration d'un décret en Conseil d'État

Un projet de décret en Conseil d'État constitue, la plupart du temps, une mesure d'application d'une loi ou d'une ordonnance. Comme tel, il doit faire l'objet d'une réflexion concomitante à l'élaboration de celle-ci de façon à permettre dès ce stade une vision d'ensemble de la réglementation projetée (voir fiche 1.1.1.) et, une fois les dispositions législatives adoptées, de faciliter leur mise en oeuvre dans un délai raisonnable (voir fiches 2.2.8. et 2.3.6.).

Les conditions de son élaboration par le ministère qui en est responsable comme les discussions interministérielles auxquelles il donne lieu le cas échéant doivent permettre d'assurer sa régularité juridique et son adaptation à l'objectif recherché.

Lorsqu'ils ne requièrent pas de délibération en conseil des ministres, les décrets en Conseil d'État sont élaborés suivant un processus comprenant les étapes suivantes, à intégrer dans un calendrier prévisionnel :

1. Mise au point, au sein du ministère, du projet de texte, de sa notice explicative (voir fiche 3.1.2.) et, lorsqu'elle est prescrite, de sa fiche d'impact, laquelle doit être soumise au commissaire à la simplification (voir fiche 1.1.2.) ;

2. Consultation des ministères appelés à le contresigner ou dont l'avis peut se révéler utile ; le ministère de la justice doit être systématiquement consulté sur les projets de décrets incluant des sanctions pénales et celui de l'outre-mer lorsque des dispositions particulières sont envisagées ou prévues en ce qui concerne l'applicabilité du décret outre-mer ;

3. Réunion interministérielle dans l'hypothèse où l'étape précédente a fait apparaître des désaccords, qu'il est alors demandé au cabinet du Premier ministre ou au Premier ministre de trancher : les réunions interministérielles ne constituent pas le mode normal de travail interministériel ; elles ne doivent être sollicitées que pour arbitrer des différends préalablement circonscrits sur la base d'un dossier qui en expose les tenants et les aboutissants ;

4. Consultation des organismes dont l'avis est requis ou souhaité (voir fiche 2.1.3) ; ces consultations ne peuvent en aucun cas être engagées avant que le texte du projet ait fait l'objet d'un accord entre les ministères intéressés ou d'une décision du Premier ministre ou de son cabinet ; dans ce dernier cas, la consultation a lieu sur la base du texte qui a été arrêté au cours de la réunion ou des réunions interministérielles ;

5. Saisine du Conseil d'État ; le Conseil d'État doit être saisi après les autres organismes dont la consultation est requise ou souhaitée ; il ne peut statuer qu'au vu des avis rendus par les organismes dont la consultation est obligatoire ou de la saisine de ces organismes lorsque les textes qui prévoient leur consultation permettent, à l'expiration d'un délai déterminé, de passer outre à une absence d'avis.

La lettre de saisine du Conseil d'État par le ministère rapporteur peut être signée par le Ministre, le directeur de cabinet du ministre ou un directeur d'administration centrale (sauf pour les textes en conseil des ministres et décrets de l'article 37 second alinéa de la Constitution dont le Conseil d'État est saisi par le secrétariat général du Gouvernement). Elle doit être adressée à celle des sections du Conseil d'État qui est compétente en application de l'arrêté du 4 juillet 2008 portant répartition des affaires entre les sections administratives du Conseil d'État.

Outre cette lettre, le dossier adressé au Conseil d'État via S.O.L.O.N. comprend les éléments suivants :

Lorsque cela s'avère nécessaire à la compréhension du projet, notamment dans le cas de textes modificatifs, une fiche présentant chaque disposition ou groupe de dispositions de manière plus détaillée que la notice est en outre fournie.

À défaut de l'un ou l'autre de ces éléments, l'instruction du dossier sera reportée.

Si, à titre exceptionnel, une saisine rectificative est nécessaire, celle-ci identifie clairement les modifications proposées par rapport au projet initial en suivant sa structure. Les articles ou ensembles d'articles sans changement sont éludés et remplacés par le signe typographique […]. La numérotation des articles est poursuivie si des articles complémentaires sont ajoutés à la fin du projet. En revanche, s'ils s'insèrent dans le projet, il convient de les numéroter en fonction du numéro de l'article qui précède en ajoutant les suffixes bis, ter, quater…de sorte à ne pas modifier la numérotation des articles suivants du projet initial.

6. Choix du texte définitif ; il est rappelé qu'en cas de consultation obligatoire, même si l'autorité administrative n'est pas liée par l'avis, elle ne peut pas retenir un texte traitant de questions nouvelles par rapport au projet soumis à consultation et aux observations ou suggestions éventuellement émises par l'organisme consulté (voir fiche 2.1.3).

En ce qui concerne le Conseil d'État, le texte retenu ne peut être différent à la fois du projet du Gouvernement et de l'avis du Conseil d'État ; ce principe est apprécié strictement. Son application se fait par ensemble de dispositions ayant entre elles un rapport au sens de la jurisprudence, c'est-à-dire le plus souvent par article ou par subdivision d'article (voir notamment CE, 16 octobre 1968, Union nationale des grandes pharmacies de France, n° 69186). Il a en outre été jugé que ne peut être regardé comme ayant été pris en Conseil d'État un décret qui reprend le texte adopté par le Conseil d'État mais qui, en le complétant, même par des dispositions qui figuraient dans le projet initial du Gouvernement, en modifie l'économie générale sans pour autant revenir à celle du projet initial (CE, 10 janvier 2007, Fédération nationale interprofessionnelle des mutuelles, n° 283175).

La jurisprudence du Conseil d'État témoigne de la rigueur de ces règles (voir par exemple CE, 2 mai 1990 Joannides, n° 86662), de sorte que le Gouvernement court les plus grands risques, sur le plan contentieux, en adoptant une rédaction qui s'écarte, même sur des points de détail, tant de celle adoptée par le Conseil d'État que de celle du projet initial.

Réserve faite d'erreurs matérielles susceptibles d'être corrigées sur la minute du texte arrêté par le Conseil d'État, le Gouvernement n'a donc d'autre solution, lorsqu'il souhaite adopter un texte différent tout à la fois de son projet initial et du texte du Conseil d'État, que de ressaisir ce dernier du texte correspondant à la rédaction souhaitée, en vue d'une nouvelle délibération.

Il est néanmoins souvent possible de prévenir cette situation alors que le texte est en cours d'examen au Conseil d'État, en suggérant au rapporteur de reprendre à son compte certaines des modifications envisagées ou, si celles-ci ne semblent pas devoir recueillir l'accord du Conseil d'État, en les faisant consigner comme des amendements verbalement apportés par le Gouvernement à son texte initial. Ces façons de procéder ne valent toutefois que pour les modifications d'ampleur limitée. Pour les modifications substantielles, il convient de procéder à une saisine rectificative ou complémentaire.

Lorsque le ministère souhaite, en cas de divergence, revenir à son texte initial, il lui appartient de demander la convocation d'une réunion interministérielle, présidée par un membre du cabinet du Premier ministre et le secrétaire général du Gouvernement et ayant pour objet d'apprécier l'opportunité de ne pas suivre l'avis rendu par la Haute Assemblée. Le dossier de mise à la signature du décret doit comprendre dans tous les cas une note présentant les éventuelles divergences avec le texte adopté par le Conseil d'État (voir fiche 2.1.7).

7. Envoi du texte au contreseing des ministères, le cas échéant selon la procédure de contreseing simultané (voir fiche 2.1.7).

8. Envoi du texte à la signature (ou au contreseing) du Premier ministre ; dans l'hypothèse d'un décret du Président de la République, la signature du chef de l'État est recueillie par les soins du secrétariat général du Gouvernement ; le projet n'est présenté au Premier ministre que s'il est accompagné des pièces dont la liste est indiquée à la fiche 2.1.7 et si son opportunité ou sa régularité n'ont fait l'objet d'aucune observation de la part tant du cabinet du Premier ministre que du secrétariat général du Gouvernement.

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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.4. Décret
Version de la fiche du 12 décembre 2011
Mot-clef :

2.4.3. Élaboration d'un décret en conseil des ministres sans consultation du Conseil d'État

Lorsqu'un projet de décret en conseil des ministres constitue une mesure d'application d'une loi ou d'une ordonnance, il doit faire l'objet d'une réflexion concomitante à l'élaboration de celle-ci de façon à permettre dès ce stade une vision d'ensemble de la réglementation projetée (voir fiche 1.1.1.)  et, une fois les dispositions législatives adoptées, de faciliter leur mise en oeuvre dans un délai raisonnable (voir fiches 2.2.8. et 2.3.6.).

Les conditions de son élaboration par le ministère qui en est responsable comme les discussions interministérielles auxquelles il donne lieu le cas échéant doivent permettre d'assurer sa régularité juridique et son adaptation à l'objectif recherché.

Les décrets nécessitant une délibération du conseil des ministres sont élaborés suivant un processus comprenant les étapes suivantes, à intégrer dans un calendrier prévisionnel :

  1. Information du secrétariat général du Gouvernement et du cabinet du Premier ministre, à l'occasion des réunions semestrielles d'élaboration du programme de travail du Gouvernement afin de prendre en compte le projet dans les prévisions d'ordre du jour du conseil des ministres ;
  2. Mise au point au sein du ministère, du projet de texte, de sa notice explicative (voir fiche 3.1.2.) et, lorsqu'elle est prescrite, de son étude d'impact, laquelle doit être soumise au commissaire à la simplification (voir fiche 1.1.2.) ;
  3. Consultation des ministères appelés à le contresigner ou dont l'avis peut se révéler utile ; le ministère de la justice doit être systématiquement consulté sur les projets de décrets incluant des sanctions pénales et celui de l'outre-mer lorsque des dispositions particulières sont envisagées ou prévues en ce qui concerne l'applicabilité du décret outre-mer ;
  4. Réunion interministérielle dans l'hypothèse où l'étape précédente a fait apparaître des désaccords, qu'il est alors demandé au cabinet du Premier ministre ou au Premier ministre de trancher ; les réunions interministérielles ne constituent pas le mode normal de travail interministériel ; elles ne doivent être sollicitées que pour arbitrer des différends préalablement circonscrits sur la base d'un dossier qui en expose les tenants et les aboutissants ;
  5. Consultation des organismes dont l'avis est requis ou souhaité (voir fiche 2.1.3. ) ; ces consultations ne peuvent en aucun cas être engagées avant que le texte du projet ait fait l'objet d'un accord entre les ministères intéressés ou d'une décision du Premier ministre ou de son cabinet ; dans ce dernier cas, la consultation a lieu sur la base du texte qui a été arrêté au cours de la réunion ou des réunions interministérielles ;
  6. Choix du texte définitif ; si la (les) consultation(s) de ces organismes condui(conduisent)t le ministère à envisager une modification substantielle du texte, de nouvelles discussions interministérielles peuvent se révéler nécessaires avant que le projet soit envoyé aux ministères appelés à le contresigner.

    Il est rappelé qu'en cas de consultation obligatoire, même si l'autorité administrative n'est pas liée par l'avis, elle ne peut pas retenir un texte traitant de questions nouvelles par rapport au projet soumis à consultation et aux observations ou suggestions éventuellement émises par l'organisme consulté (voir fiche 2.1.3.) ;

  7. Envoi du texte via S.O.L.O.N. au secrétariat général du Gouvernement, dans des délais compatibles avec la date de son inscription à l'ordre du jour du conseil des ministres ; au dossier S.O.L.O.N. doit figurer une fiche dressant la liste des consultations outre-mer à organiser par le secrétariat général du Gouvernement, ainsi que les pièces dont la liste est indiquée à la fiche 2.1.7. ;
  8. Inscription du projet à l'ordre du jour du conseil des ministres ; recueil des contreseings et de la signature du Président de la République par les soins du secrétariat général du Gouvernement.
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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.4. Décret
Version de la fiche du 8 janvier 2014
Mots-clefs :

2.4.4. Élaboration d'un décret en conseil des ministres et en Conseil d'État

Lorsqu'un projet de décret en Conseil d'État et en conseil des ministres constitue une mesure d'application d'une loi ou d'une ordonnance, il doit faire l'objet d'une réflexion concomitante à l'élaboration de celle-ci de façon à permettre dès ce stade une vision d'ensemble de la réglementation projetée (voir fiche 1.1.1.) et d'une mise en oeuvre des dispositions législatives dans un délai raisonnable. Cette mise en oeuvre fait l'objet d'un suivi interministériel (voir fiches 2.2.8. et 2.3.6.).

Les conditions de son élaboration par le ministère qui en est responsable comme les discussions interministérielles auxquelles il donne lieu le cas échéant doivent permettre d'assurer sa régularité juridique et son adaptation à l'objectif recherché.

Les décrets nécessitant une consultation du Conseil d'État et d'une délibération du conseil des ministres sont élaborés suivant un processus comprenant les étapes suivantes, à intégrer dans un calendrier prévisionnel :

  1. Information du secrétariat général du Gouvernement et du cabinet du Premier ministre, à l'occasion des réunions semestrielles d'élaboration du programme de travail du Gouvernement, afin que le projet soit pris en compte dans les prévisions d'ordre du jour du conseil des ministres ;
  2. Mise au point du projet au sein du ministère, du projet de texte, de sa notice explicative (voir fiche 3.1.2.) et, lorsqu'elle est prescrite, de sa fiche d'impact, laquelle doit être soumise au commissaire à la simplification (voir fiche 1.1.2.) ;
  3. Consultation des ministères appelés à le contresigner ou dont l'avis peut se révéler utile ; le ministère de la justice doit être systématiquement consulté sur les projets de décrets incluant des sanctions pénales et celui de l'outre-mer lorsque des dispositions particulières sont envisagées ou prévues en ce qui concerne l'applicabilité du décret outre-mer ;
  4. Réunion interministérielle dans l'hypothèse où l'étape précédente a fait apparaître des désaccords, qu'il est alors demandé au cabinet du Premier ministre ou au Premier ministre de trancher ; les réunions interministérielles ne constituent pas le mode normal de travail interministériel ; elles ne doivent être sollicitées que pour arbitrer des différends préalablement circonscrits sur la base d'un dossier qui en expose les tenants et les aboutissants ;
  5. Consultation des organismes dont l'avis est requis ou souhaité (voir fiche 2.1.3.) ; ces consultations ne peuvent en aucun cas être engagées avant que le texte du projet ait fait l'objet d'un accord entre les ministères intéressés ou d'une décision du Premier ministre ou de son cabinet ; dans ce dernier cas, la consultation a lieu sur la base du texte qui a été arrêté au cours de la réunion ou des réunions interministérielles ;
  6. Envoi du texte via S.O.L.O.N. au secrétariat général du Gouvernement, à qui il appartient procéder le cas échéant aux consultations outre-mer et de saisir le Conseil d'Etat. Le ministre qui a l'initiative du projet le transmet par S.O.L.O.N. au secrétariat général du Gouvernement, en joignant à l'envoi :
    • le projet de décret et, le cas échéant, ses annexes ;
    • la notice explicative ;
    •  le rapport de présentation (dans les cas évoqués fiche 3.1.2.) ;
    • la fiche d'impact (fiche 1.1.2.) ;
    • une fiche recensant  l'ensemble des consultations obligatoires et mentionnant la date à laquelle il y a été ou sera procédé, à laquelle sont joints les avis rendus ou, à défaut, les lettres de saisine des organismes consultés ;
    • une fiche présentant les conditions d'application outre-mer du projet de texte et les consultations qui s'en déduisent ;
    • une fiche expliquant le raisonnement tenu quant aux conditions d'entrée en vigueur et aux mesures transitoires, justifiant les dispositions retenues en la matière ou le cas échéant l'absence de telles dispositions ;
    • pour les projets de décret modifiant les textes en vigueur, la version consolidée du texte modifié en faisant apparaître les modifications en corrections apparentes ;
    • en cas de transposition de directive, un tableau de concordance entre les dispositions de droit de l'Union européenne à mettre en oeuvre et le droit national établi suivant le modèle figurant dans le guide pour l'élaboration des textes législatifs et réglementaires ;
    • dans l'hypothèse où le projet créerait ou réformerait une commission consultative, l'étude de nécessité prévue par l'article 2 du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif ;
    • s'il s'agit d'un texte d'application d'une loi ou d'une ordonnance, copie de la disposition concernée ;
    • le cas échéant, copie de la directive européenne que le texte a pour objet de transposer ;
    • la liste des ministres et secrétaires d'État intéressés, ainsi que le nom, la qualité, l'adresse postale, l'adresse électronique et le numéro de téléphone des fonctionnaires susceptibles d'être désignés en qualité de commissaire du Gouvernement au Conseil d'État.

      Lorsque cela s'avère nécessaire à la compréhension du projet, notamment dans le cas de textes modificatifs, une fiche présentant chaque disposition ou groupe de dispositions de manière plus détaillée que la notice est en outre fournie.
      À défaut de l'un ou l'autre de ces éléments, l'instruction du dossier sera reportée.
      Si, pour des raisons de commodité, les secrétariats des sections administratives ou les rapporteurs pressentis peuvent être destinataires de projets (texte initial, saisines rectificatives ou complémentaires) par voie électronique, seul fait foi le texte adressé au Conseil d'État via S.O.L.O.N. par le secrétariat général du Gouvernement. Il est diffusé à tous les membres du Gouvernement intéressés par les soins du secrétariat général du Gouvernement.
      Si, à titre exceptionnel, une saisine rectificative est nécessaire, le ministre qui a l'initiative du projet en indique précisément les motifs au secrétariat général du Gouvernement afin que celui-ci prépare la lettre d'accompagnement au Conseil d'État. Il adresse également une nouvelle version du rapport de présentation mis en cohérence avec le nouveau projet. La saisine rectificative elle-même identifie clairement les modifications proposées par rapport au projet initial en suivant sa structure. Les articles ou ensembles d'articles sans changement sont éludés et remplacés par le signe typographique […]. La numérotation des articles est poursuivie si des articles complémentaires sont ajoutés à la fin du projet. En revanche, s'ils s'insèrent dans le projet, il convient de les numéroter en fonction du numéro de l'article qui précède en ajoutant les suffixes bis, ter, quater… de sorte à ne pas modifier la numérotation des articles suivants du projet initial.

    • Choix du texte définitif : il est rappelé qu'en cas de consultation obligatoire, même si l'autorité administrative n'est pas liée par l'avis, elle ne peut pas retenir un texte traitant de questions nouvelles par rapport au projet soumis à consultation et aux observations ou suggestions éventuellement émises par l'organisme consulté (voir fiche 2.1.3.).

      En ce qui concerne le Conseil d'État, le texte retenu ne peut être différent à la fois du projet du Gouvernement et de l'avis du Conseil d'État ; ce principe est apprécié strictement. Son application se fait par ensemble de dispositions ayant entre elles un rapport au sens de la jurisprudence, c'est-à-dire le plus souvent par article ou par subdivision d'article (voir notamment CE, 16 octobre 1968, Union nationale des grandes pharmacies de France, n° 69186). Il a en outre été jugé que ne peut être regardé comme ayant été pris en Conseil d'État un décret qui reprend le texte adopté par le Conseil d'État mais qui, en le complétant, même par des dispositions qui figuraient dans le projet initial du Gouvernement, en modifie l'économie générale sans pour autant revenir à celle du projet initial (CE, 10 janvier 2007, Fédération nationale interprofessionnelle des mutuelles, n° 287643).

      La jurisprudence du Conseil d'État témoigne de la rigueur de cette règle (voir par exemple CE, 2 mai 1990, Joannides, n° 86662), de sorte que le Gouvernement court les plus grands risques, sur le plan contentieux, en adoptant une rédaction qui s'écarte, même sur des points de détail, tant de celle adoptée par le Conseil d'État que de celle du projet initial.

      Réserve faite d'erreurs matérielles susceptibles d'être corrigées sur la minute du texte arrêté par le Conseil d'État, le Gouvernement n'a donc d'autre solution, lorsqu'il souhaite adopter un texte différent tout à la fois de son projet initial et du texte du Conseil d'État, que de ressaisir ce dernier du texte correspondant à la rédaction souhaitée, en vue d'une nouvelle délibération.

      Il est néanmoins souvent possible de prévenir cette situation alors que le texte est en cours d'examen au Conseil d'État, en suggérant au rapporteur de reprendre à son compte certaines des modifications envisagées ou, si celles-ci ne semblent pas devoir recueillir l'accord du Conseil d'État, en les faisant consigner comme des amendements verbalement apportés par le Gouvernement à son texte initial. Ces façons de procéder ne valent toutefois que pour les modifications d'ampleur limitée. Pour les modifications substantielles, il convient de procéder à une saisine rectificative ou complémentaire.

      Lorsque le ministère souhaite, en cas de divergence, revenir à son texte initial, il lui appartient de demander la convocation d'une réunion interministérielle, présidée par un membre du cabinet du Premier ministre et le secrétaire général du Gouvernement et ayant pour objet d'apprécier l'opportunité de ne pas suivre l'avis rendu par la Haute Assemblée. En tout état de cause, le dossier de mise à la signature du décret doit comprendre une note présentant les éventuelles divergences avec le texte adopté par le Conseil d'État (voir fiche 2.1.7.).

    • Inscription du projet à l'ordre du jour du conseil des ministres ; recueil des contreseings et de la signature du Président de la République par les soins du secrétariat général du Gouvernement.
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2. Étapes de l'élaboration des textes - 2.4. Décret
Version de la fiche du 12 décembre 2011
Mots-clefs :

2.4.5. Élaboration d'un décret de l'article 37 second alinéa de la Constitution

Les textes de forme législative intervenus dans des matières autres que celles qui sont du domaine de la loi peuvent être modifiés par décrets en Conseil d'État. Ces décrets peuvent soit abroger les dispositions de forme législative pour les remplacer par des dispositions réglementaires, soit modifier directement les dispositions de forme législative par les nouvelles dispositions réglementaires. 

Conformément au second alinéa de l'article 37 de la Constitution, il convient de distinguer selon que le texte législatif que l'on entend modifier est ou non intervenu sous l'empire de la Constitution de 1958. S'il est antérieur, il suffit que le décret soit pris en Conseil d'État. Dans le cas contraire, la saisine du Conseil d'État doit être précédée de la consultation du Conseil constitutionnel ou de la déclaration par celui-ci du caractère réglementaire de la disposition en cause dans le cadre de l'examen de la constitutionnalité de la loi qui comporte cette disposition (voir, sur ce dernier point, la décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005).

Modification de dispositions législatives antérieures à la Constitution de 1958 

  1. Mise au point du projet au sein du ministère et discussions interministérielles.
  2. Réunion interministérielle dans l'hypothèse où l'étape précédente a fait apparaître des désaccords, qu'il est alors demandé au cabinet du Premier ministre ou au Premier ministre de trancher ; les réunions interministérielles ne constituent pas le mode normal de travail interministériel ; elles ne doivent être sollicitées que pour arbitrer des différends préalablement circonscrits sur la base d'un dossier qui en expose les tenants et les aboutissants.
  3. Consultation des organismes dont l'avis est requis ou souhaité (voir fiche 2.1.3.) ; ces consultations ne peuvent en aucun cas être engagées avant que le texte du projet ait fait l'objet d'un accord entre les ministères intéressés ou d'une décision du Premier ministre ou de son cabinet ; dans ce dernier cas, la consultation a lieu sur la base du texte qui a été arrêté au cours de la réunion ou des réunions interministérielles.
  4. Envoi, au secrétariat général du Gouvernement, qui est seul habilité à saisir le Conseil d'État, via SOLON, d'un dossier comprenant :
    • le projet de décret (sans omettre les intitulés, visas, article d'exécution et liste des ministres contresignataires) ;
    • la liste des ministres et secrétaires d’État intéressés, ainsi que le nom, la qualité, l’adresse postale, l’adresse électronique et le numéro de téléphone des fonctionnaires susceptibles d’être désignés en qualité de commissaire du Gouvernement au Conseil d’État.
     
    Dans l'hypothèse où le Conseil d'État a été, par erreur, directement saisi par un ministère d'un projet de décret comportant le déclassement de dispositions législatives, le Conseil ne procède à son examen que si la saisine est régularisée par le secrétariat général du Gouvernement.
  5. Les projets de décret pris en application du second alinéa de l'article 37 de la Constitution sont soumis à l'examen de la section administrative compétente puis, en application de l'article R.123-20 du code de justice administrative, de l'assemblée générale du Conseil d'État. Toutefois, cet article prévoit que le vice-président du Conseil d'État peut décider de dispenser le projet du passage en assemblée générale ; il convient alors de mentionner dans les visas l'article R.123-20 du code de justice administrative.
  6. Une fois l'avis du Conseil d'État rendu, le secrétariat général du Gouvernement le communique au ministre auteur du projet en lui demandant son accord ou ses observations, puis recueille les contreseings sur le texte retenu par le Gouvernement. Le choix du texte définitif est effectué dans les conditions habituelles pour les décrets en Conseil d' État (voir fiche 2.4.4.).

Modification de dispositions législatives postérieures à la Constitution de 1958 

S'agissant des textes intervenus après l'entrée en vigueur de la Constitution, il convient de saisir le Conseil constitutionnel avant le Conseil d'État. 

  1. Les conditions de la saisine sont fixées par les articles 24, 25 et 26 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel. 

    Il appartient au Premier ministre, seul habilité à saisir le Conseil constitutionnel, d'apprécier l'opportunité de cette saisine, qui suppose que le Gouvernement a l'intention de modifier le texte après déclassement. 

    Il peut être demandé au Conseil constitutionnel de se prononcer sur le caractère législatif ou réglementaire d'un ou de plusieurs articles de loi, d'un alinéa ou même de quelques mots seulement.

  2. Lorsqu'un département ministériel envisage un déclassement, il adresse au secrétariat général du Gouvernement un dossier complet qui comprend :
    • le texte en vigueur de la disposition à déclasser, dans lequel les mots dont le déclassement est demandé sont soulignés, ainsi que la copie du texte en forme législative  dont ces mots sont issus ;
    • le texte que le Gouvernement se propose de prendre après le déclassement des dispositions en cause ; le Conseil constitutionnel attache du prix à ce que ce projet soit joint à la demande de saisine ;
    • la copie (en deux exemplaires) des différents textes législatifs et réglementaires qui se rapportent à l'affaire et permettent d'en appréhender le contexte ;
    • une note détaillée expliquant l'objectif recherché ;
    • une note donnant tous les éléments de droit nécessaires pour justifier le caractère réglementaire de la disposition dont le déclassement est demandé, accompagnée des références de jurisprudence.
  3. Avant d'envoyer l'ensemble de ce dossier, le ministère intéressé saisit le secrétariat général du Gouvernement d'un dossier sommaire et examine avec lui l'opportunité et la formulation de la saisine.
  4. Une fois rendue la décision du Conseil constitutionnel sur le déclassement, le ministère intéressé saisit via SOLON le secrétariat général du Gouvernement du projet de décret modifiant le texte déclassé, en vue de la saisine du Conseil d'État, en joignant au dossier la décision du Conseil constitutionnel.
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3. Rédaction des textes

3.1. Contexte
3.2. Organisation du texte
3.3. Langue du texte
3.4. Modifications, insertions, renvois
3.5. Renvoi à des normes d'application
3.6. Application et applicabilité des textes outre-mer
3.7. Application et applicabilité dans certaines parties du territoire métropolitain
3.8. Entrée en vigueur
3.9. Signatures et contreseings
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3.1. Contexte

3.1.1. Exposé des motifs d'un projet de loi
3.1.2. Notice explicative et rapport de présentation
3.1.3. Intitulé d'un texte
3.1.4. Ministres rapporteurs d'une ordonnance ou d'un décret
3.1.5. Visas d'une ordonnance, d'un décret ou d'un arrêté
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3. Rédaction des textes - 3.1. Contexte
Version de la fiche du 24 novembre 2012
Mots-clefs :

3.1.1. Exposé des motifs d'un projet de loi

Les projets de loi sont toujours précédés d'un exposé des motifs destiné à éclairer le Parlement sur le sens et la portée des dispositions qui lui sont soumises.

L’article 7 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution dispose ainsi : « Les projets de loi sont précédés de l’exposé de leurs motifs. ». Le Conseil constitutionnel a décidé que cet article « consacre ainsi une tradition républicaine qui a pour objet de présenter les principales caractéristiques de ce projet et de mettre en valeur l’intérêt qui s’attache à son adoption » (CC, n° 2009-579 DC du 9 avril 2009).

Cet exposé des motifs ne doit, en aucun cas, être une paraphrase du texte du projet de loi : il indique de manière simple et concise, les raisons pour lesquelles ce projet est soumis au Parlement, l'esprit dont il procède, les objectifs qu'il se fixe et les modifications qu'il apporte au droit existant.

Une présentation plus détaillée des différents éléments pris en compte dans la conception de la réforme envisagée doit figurer dans l’étude d’impact exigée par l’article 8 de la loi organique précitée.

L'exposé des motifs comporte en général deux parties :

L'exposé des motifs n'est pas soumis à la discussion des assemblées et n'est pas publié au Journal officiel. Il est toutefois mis en ligne sur Légifrance - Dossiers législatifs, dès le dépôt du projet de loi au Parlement, et figure dans la version du projet imprimée et mise en ligne sur le site de l'assemblée où le dépôt a été effectué. Il constitue l'un des éléments des travaux préparatoires d'une loi, auquel le juge peut se référer en cas de doute sur les intentions du législateur (CE, 12 mars 1975, Sieur Bailly, Rec. P. 183).

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3. Rédaction des textes - 3.1. Contexte
Version de la fiche du 12 décembre 2011
Mots-clefs :

3.1.2. Notice explicative et rapport de présentation

Aux termes de la circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droit, la notice explicative s'est substituée, pour les décrets réglementaires, au rapport de présentation, hors les cas où celui-ci est prévu par un texte.

Notice explicative

L'élaboration de certains décrets réglementaires donne lieu, depuis décembre 2009, à la rédaction, en complément du rapport de présentation, d'une notice, c'est-à-dire d'un document explicatif et synthétique destiné à paraître au Journal officiel de la République française à l'appui du décret. Aux termes de la circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droit, elle accompagne la publication de l'ensemble de ces décrets.

En outre, par la circulaire du 23 mai 2011 relative aux dates communes d'entrée en vigueur des normes concernant les entreprises, le Premier ministre a demandé aux membres du Gouvernement que les projets de textes réglementaires entrant dans ce mécanisme, ce qui comprend les arrêtés, soient systématiquement assortis d'une notice explicative.

Une notice n'est ni un support de communication ni un commentaire juridique : sa seule vocation est de donner une information objective et facile à comprendre sur la nature et la portée des mesures susceptibles d'intéresser directement les destinataires des textes. Sa mise au point est l'occasion pour l'administration qui en a la charge de faire l'effort, dès le stade de son élaboration, de se placer du point de vue de ces derniers pour apprécier les effets qu'ils en percevront.

Contenu

La notice doit éclairer ses destinataires sur la portée du texte. Il est préconisé de la concevoir comme un document court (une demi page) :

Annexe : modèle de présentation

Le projet de notice explicative a vocation à accompagner le texte dès ses phases préparatoires. Il est un élément solidaire du projet de texte dès sa rédaction, de manière à faire l'objet des échanges interservices et du contrôle juridique et politique habituellement mis en oeuvre par les ministères et les collaborateurs du Premier ministre sur les projets de décret. Le projet s'intègre à cet effet au fichier du texte dans le système S.O.L.O.N.

Annexe

Présentation d'un texte accompagné d'une notice explicative

Intitulé du texte 

Numéro NOR

Publics concernés :

Objet :

Entrée en vigueur :

Notice :

Références :

Le Premier ministre / Le Président de la République

Visas

Texte du décret

Rapport de présentation

Textes devant être accompagnés d'un rapport de présentation

Le rapport de présentation n'est à présent obligatoire que lorsqu'il est prévu par les textes et pour certains décrets.

Obligations légales

Un rapport de présentation accompagne obligatoirement les ordonnances, en vertu de l'article 2 de l'ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs.

D'autres obligations légales commandent la présentation d'un rapport lorsque sa publication est prévue par un texte (voir fiche 2.1.8.). Font ainsi l'objet d'un rapport les décrets et arrêtés prévues par la LOLF, « sauf en ce qui concerne les sujets à caractère secret, touchant à la défense nationale, à la sécurité intérieure ou extérieure de l'État ou aux affaires étrangères » (article 56 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances). De même, les décrets prévus aux articles 27 et 48 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication sont accompagnés d'un rapport de présentation.

Autres cas

Les mesures individuelles prises par décret font l'objet d'un rapport de présentation.

Contenu

Le rapport de présentation obéit aux règles suivantes :

D'une manière générale et en particulier pour les textes ayant un effet pratique sur la vie quotidienne des administrés, il convient de faire ressortir clairement dans le rapport de présentation :

Si un texte est en Conseil d'État et qu'il est intégralement conforme à l'avis du Conseil d'État, il est d'usage que le rapport de présentation le précise.

Le rapport de présentation doit être soigneusement rédigé, mais il n'a pas de portée juridique propre. Ainsi, il a été jugé que « le rapport présenté au Président de la république en vue de l'examen d'une ordonnance en conseil des ministres, qui a pour objet de l'éclairer sur les raisons pour lesquelles le texte est proposé et sur son contenu, ne saurait être regardé, quels qu'en soient les termes, comme une décision susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir » (CE, Sect., 19 octobre 2005, Confédération générale du travail et autres, n° 283471).

Formules à utiliser
Rapport au Président de la République

Pour un texte présenté à la signature du Président de la République, le rapport commence par les mentions suivantes :

« Rapport au Président de la République »

« Monsieur le Président de la République, »

et se termine par les formules suivantes :

« Tel est l'objet de la présente ordonnance [du présent décret] que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation. »

« Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect. »

Rapport au Premier ministre

Pour un texte présenté à la signature du Premier ministre ; le rapport commence par la mention suivante :

« Rapport au Premier ministre »

et se termine par la formule suivante :

« Tel est l'objet du présent décret que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation. »

Dans les deux cas, le rapport n'est ni signé (CE, 28 juillet 2000, Tête, n° 202798) ni daté.

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3. Rédaction des textes - 3.1. Contexte
Version de la fiche du 24 novembre 2012
Mots-clefs :

3.1.3. Intitulé d'un texte

Considérations générales

Les textes législatifs et réglementaires comportent toujours un intitulé qui doit indiquer, de manière aussi claire, précise et concise que possible, l'objet essentiel du texte :

Exemples :

  • « Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales » ;
  • « Ordonnance n° 2011-1012 du 24 août 2011 relative aux communications électroniques » ;
  • « Décret n° 2009-1730 du 30 décembre 2009 portant majoration du plafond des dépenses électorales ».

Il convient d'éviter les mots et expressions qui reflètent un point de vue subjectif sur le texte, notamment ceux qui traduisent des jugements de valeur ou expriment une ambition tels que « modernisation », « amélioration », « promotion », etc.

La numérotation qui figure dans l'intitulé est attribuée par le secrétariat général du Gouvernement avant la publication. Le premier nombre est celui de l'année de parution ; le second un numéro d'ordre de sortie des textes. La date est celle de la promulgation s'il s'agit d'une loi, de la signature s'il s'agit d'une ordonnance, d'un décret ou d'un arrêté. Les décisions d’espèce, les arrêtés et les mesures individuelles ne font pas l’objet d’une numérotation et comportent seulement la date de leur signature.

L'intitulé n'a aucune valeur normative. En cas d’erreur matérielle à la publication, il ne sera donc pas procédé à un rectificatif, sauf cas exceptionnel.

L'intitulé reste normalement invariable, quelles que soient les modifications apportées ultérieurement au corps du texte primitif.

Toutefois, si l'on souhaite modifier l'intitulé, par exemple dans le cas du changement de dénomination de l'organisme ou du corps de fonctionnaires dont le décret fixe le statut, il est nécessaire d'inclure une disposition en ce sens dans le projet de texte modificatif.

Exemples :

  • décret n° 2010-1582 du 17 décembre 2010 relatif à l’organisation et aux missions des services de l’Etat dans les départements et les régions d’outre-mer, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon, article 33 : « Le décret du 12 novembre 2010 susvisé est modifié ainsi qu’il suit : 1° Dans l’intitulé, après les mots : " et de l’emploi " sont insérés les mots : " et des directions des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi " » ;
  • décret n° 2010-1769 du 30 décembre 2010 modifiant le décret n° 92-162 du 20 février 1992 relatif à l’exécution du budget des collectivités publiques et de leurs établissements en Nouvelle-Calédonie, à la mise en état d’examen et à la production des comptes de gestion des comptables, article 1er : « I. - L’intitulé du décret du 20 février 1992 susvisé est remplacé par l’intitulé suivant : " Décret relatif à l’établissement et à l’exécution du budget des collectivités publiques de Nouvelle-Calédonie et de leurs établissements publics " ».

Cas particuliers 

Texte transposant une directive européenne

En principe, un texte transposant un acte de l'Union européenne (voir fiche 4.1.3.) ne mentionne pas cet objet dans son intitulé :

Texte modifiant ou complétant un texte antérieur

Dans l'intitulé d'un projet de loi ou d'ordonnance modifiant ou complétant un texte législatif antérieur ou un code, il n’est pas d’usage de mentionner une référence au texte modifié ou complété. Ainsi, l'intitulé précité de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales s'en tient à la mention de cet objet, sans référence aux codes qu’elle modifie.

S'il s'agit d'un texte réglementaire, la pratique est la même. Seule la mention de l'objet essentiel du texte doit être indiquée.

Il convient donc d’écrire :

« Décret n° 2011-48 du 13 janvier 2011 portant réforme de l’arbitrage »

et non pas :

« Décret n° 2011-48 du 13 janvier 2011 portant réforme de l’arbitrage et modifiant le code de procédure civile ».

Toutefois, la mention du texte modifié est justifiée dans l'hypothèse d'un texte modificatif dont l'objet ne se distingue pas de celui du texte modifié, qui lui apporte un complément de détail ou qui comporte plusieurs modifications de ce texte d'objets et de portée variables. 

On pourra écrire en pareil cas :

« Décret n° 2007-889 du 15 mai 2007 modifiant le décret n° 77-1448 du 27 décembre 1977 relatif au fonds de prévoyance de l'aéronautique »

ou :

« Décret n° 2005-1586 du 19 décembre 2005 modifiant la partie réglementaire du code de justice administrative ».

Pour mémoire, la notion de règlement d'administration publique ayant été supprimée par la loi organique n° 80-563 du 21 juillet 1980, la loi n° 80-514 du 7 juillet 1980 et le décret n° 80-621 du 31 juillet 1980, il convient de faire disparaître ces termes de l'intitulé des anciens règlements d'administration publique que l'on modifie.

Ainsi, au lieu de : « Projet de décret modifiant le décret n° … portant règlement d'administration publique sur », il y a lieu d'écrire : « Projet de décret modifiant le décret n° … relatif à ».

Lois « portant diverses dispositions relatives à… »

En présence d'un projet de loi ayant pour objet de régler des questions diverses, l'intitulé « portant diverses dispositions relatives à… » est difficile à éviter. S'il est possible de dégager un thème dominant ou sur lequel l'attention mérite d'être appelée, il est de bonne pratique de préciser l'intitulé en faisant apparaître ce thème.

Exemple :

« Loi n° 92-678 du 20 juillet 1992 relative à la validation d'acquis professionnels pour la délivrance de diplômes et portant diverses dispositions relatives à l'éducation nationale ».

Lois de finances

Avant 2004, il était d'usage de donner aux lois de finances et lois de finances rectificatives l'intitulé spécial suivant : « loi de finances [rectificative] pour … (n° … du …) ». Depuis la loi de finances pour 2005, la présentation habituelle des lois est retenue : « loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 ». Cependant, lorsque l'on se réfère dans un texte à une loi de finances ou à une loi de finances rectificative, il convient de lui donner l'intitulé qui était le sien au moment de sa publication ; les lois de finances et lois de finances rectificatives publiées antérieurement à 2004 conservent donc leur intitulé initial.

Déclarations d'utilité publique

L'intitulé d'un décret déclarant une opération d'utilité publique indique de manière précise l'opération dont il s'agit.

Par exemple :

« Décret du 18 juin 2004 déclarant d'utilité publique le projet de création de la zone d'activités industrielles, artisanales et commerciales « Le Paradis » sur le territoire de la commune d'Avesnes-les-Aubert (Nord). »

Décrets individuels

L'intitulé doit respecter l'usage suivi par le Journal officiel qui, en général, ne fait pas apparaître le cas particulier qui est traité (nom de la ou des personnes en cause, par exemple).

Lorsqu'elle s'avère souhaitable, la précision est donnée entre parenthèses à la suite de l'intitulé général : « Décret portant modification (ou modifiant) des circonscriptions administratives territoriales (communes de X et de Y, département de Z) ».

Les décrets de nomination et de fin de fonctions doivent faire apparaître de la manière suivante le nom de la personne nommée et l'intitulé exact de ses fonctions :

« Décret du ….portant nomination du préfet de [indication de département] - M.Prénom Nom ».

Ce mode de rédaction de l'intitulé n'est pas applicable :

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3. Rédaction des textes - 3.1. Contexte
Version de la fiche du 23 avril 2014
Mot-clef :

3.1.4. Ministres rapporteurs d'une ordonnance ou d'un décret

Des membres du Gouvernement font rapport (voir fiche 3.1.2.) à l'autorité à laquelle est soumise la signature du texte qui est :

Seuls ont la qualité de ministres rapporteurs les ministres principalement chargés d'élaborer la politique que le texte met en oeuvre. Tous les ministres intéressés par le contenu du texte ou appelés à le contresigner ne sont pas rapporteurs. Normalement, un seul ministre suffit ; celui qui a effectivement piloté la préparation du texte. Il ne sera jamais justifié de mentionner plus de trois ministres rapporteurs.

Si un texte particulier prévoit qu'un décret doit être pris pour son application sur le rapport d'un ministre chargé de tel ou tel secteur de l'action gouvernementale, ce ministre doit figurer au nombre des ministres rapporteurs. Il s'agit d'une condition de la légalité du décret : CE, Ass. 14 avril 1995, Caisse autonome de retraite des médecins français, n° 148379.

En principe, seuls les ministres et les secrétaires d'État dits « autonomes », c’est-à-dire qui ne relèvent pas d'un ministre, ont la qualité de ministres rapporteurs. 

Les ministres délégués, ministres auprès d’un ministre ou secrétaires d'État non « autonomes » ne sont pas mentionnés parmi les membres du Gouvernement chargés de faire rapport alors même que l’ordonnance ou le décret intervient dans le champ des compétences qui leur est délégué. Le texte est en ce cas pris sur le seul rapport du ministre auprès duquel le ministre délégué, le ministre auprès d’un ministre ou le secrétaire d'État est placé. 

Le Premier ministre rapporte dans le cas de textes signés par le Président de la République. Le Premier ministre rapporte, seul, les décrets, pris en conseil des ministres, fixant les attributions des ministres.

Le Premier ministre ne pouvant se faire rapport à lui-même, certains décrets relevant de sa seule compétence, notamment ceux relatifs aux juridictions financières, ne comportent pas de ministre rapporteur (voir par exemple le décret n° 2012-255 du 23 février 2012 relatif au siège et au ressort des chambres régionales des comptes).

Les ministres rapporteurs sont désignés avec leur titre officiel exact et complet, mis au féminin s’il y a lieu, tel qu'il figure dans le décret relatif à la composition du Gouvernement, et dans l'ordre protocolaire.

Le rapport de présentation, s’il est matérialisé,  n'est ni signé (CE, 28 juillet 2000, Tête, n° 202798), ni daté. 

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3. Rédaction des textes - 3.1. Contexte
Version de la fiche du 3 mai 2013
Mots-clefs :

3.1.5. Visas d'une ordonnance, d'un décret ou d'un arrêté

Considérations générales sur les visas

Les projets de loi ne comportent pas de visas.

Les projets d'ordonnance, de décret et d'arrêté comportent des visas aux fins notamment de :

Les visas n'ont pas de portée juridique propre. En conséquence, l'omission d'un visa ou une erreur dans les visas est sans influence sur la légalité de l'acte (CE, Sect., 28 juin 1974, Charmasson, n° 79473).

Néanmoins, les visas doivent être soigneusement rédigés car ils fournissent des indications utiles à la compréhension du texte qui suit et rendent compte des procédures préalables à son édiction.

Il est à noter que le Conseil d'État se fonde sur la seule présence, dans les visas, de la mention « Le Conseil d'État entendu, » pour juger que l’on est en présence d'un décret en Conseil d'État ne pouvant être modifié que par un tel décret (CE, Ass., 3 juillet 1998, Syndicat national de l'environnement CFDT et autres, n° 177248).

Les visas d'un texte ne sont jamais modifiés ; on ne peut donc y trouver de mention d'un texte postérieur à sa version initiale. Dans la mesure où les visas d'un texte modificatif ne s'incorporent pas dans ceux du texte modifié, on prendra garde à ne pas qualifier de « susvisé », dans les dispositions modifiées de ce dernier ou dans les compléments qui lui sont apportés, un texte qui n'est pas mentionné dans les visas du texte d’origine. Il faut en tout état de cause veiller à ne pas utiliser le terme « susvisé » dans les dispositions qui sont insérées dans un code.

Visa des textes

■ Les textes qu'il convient de viser

Doivent être visés les textes qui servent de fondement juridique aux dispositions du projet, ceux auxquels celles-ci dérogent et ceux qui y sont cités ou mentionnés, en particulier ceux que le projet modifie. Il peut aussi être utile de viser un texte qui détermine le champ d'application d'une disposition du projet, par exemple un texte qui définit les catégories de personnes pour lesquelles le projet crée des droits ou des obligations.

Le ou les textes que le projet a pour objet de modifier ou de compléter sont toujours visés. Ce visa peut être global, c’est-à-dire sans désignation des articles modifiés (« Vu le décret n° … du … relatif à … »), puisque, nécessairement, les dispositions touchées seront identifiées précisément dans le corps du texte.

Les visas d'un projet modifiant un autre texte ne doivent comporter que les visas pertinents au regard du contenu de ce projet, c’est-à-dire des modifications qu’il apporte ; il n’y a donc généralement pas à reprendre tous les visas du texte initial.

On vise un texte que le projet abroge partiellement, mais jamais un texte que le projet abroge entièrement.

On ne vise pas un texte ayant eu pour seul objet de modifier un texte antérieur : c'est ce dernier qui sera visé, avec le cas échéant (cf. infra) la mention de ses modifications.

Une ordonnance de codification (pour la partie législative d'un code) ou un décret de codification (pour la partie réglementaire) ne doit pas viser les textes mentionnés ou cités dans le code qui lui est annexé. Par exception à la règle habituelle, on ne vise pas non plus, dans une telle ordonnance ou un tel décret, les textes faisant l'objet d'une abrogation partielle à l'occasion de leur codification, sauf s'ils sont très peu nombreux.

Lorsqu'un texte est pris pour l'application d'un règlement ou la transposition d'une directive de l’Union européenne, il convient de viser ce règlement ou cette directive. Il en va de même pour les traités ou accords internationaux dont il s'agit de faire directement application ou qui fixent des normes supérieures incorporées en droit interne et qui concernent directement l'objet du texte.

Quand un texte a été codifié, il convient de viser le code, en précisant autant que possible la division ou les articles du code auxquels il est fait référence. Il convient toutefois de veiller à viser les articles non codifiés de textes dont l'essentiel est codifié dés lors que les dispositions du projet font application de ces articles non codifiés.

Si le projet est un projet de décret pris pour l'application d'une loi récente ayant modifié un code, il peut être utile de viser non seulement le code mais aussi la loi lorsque cette mention facilite la compréhension du texte du projet. Le visa d'une loi ayant modifié un code est également utile pour assurer un meilleur suivi de son application : « Vu le code …., notamment son article X dans sa rédaction résultant de l'article Y de la loi n° ... du … ».

S'agissant d'un décret en conseil des ministres ou en Conseil d'État, il est d'usage, quand cela est possible, de mentionner expressément la disposition qui a prévu l'intervention d'un décret et la nature de celui-ci. En  revanche, les textes qui fondent les consultations obligatoires auxquelles il a été procédé n’ont pas à être visés pour ce seul motif : le visa des consultations elles-mêmes suffit à cet égard.

En principe, dans un décret en Conseil d'État, on ne vise pas un décret simple.

On ne dérogera à cette règle que si la compréhension du projet l’exige. Lorsque le décret simple que l’on souhaite mentionner a été pris pour l’application d’une loi, on visera celle-ci.

Par exemple, le décret en Conseil d’Etat n° 2008-964 du 16 septembre 2008 relatif aux modalités de prise en compte dans la retraite additionnelle de la fonction publique de l’indemnité dite de garantie individuelle du pouvoir d’achat comprend parmi ses visas celui du décret simple n° 2008-539 du 6 juin 2008 relatif à l’instauration d’une indemnité dite de garantie individuelle du pouvoir d’achat.

De même, dans un décret, on ne vise pas un arrêté ministériel ou interministériel, sauf en matière de délégation de signature lorsqu'un arrêté détermine un élément de la délégation.

Lorsqu'un décret doit, pour l'exécution d'une décision de justice, comporter des dispositions d'effet rétroactif, il convient de mentionner la décision de justice dans les visas.

■ Rédaction des visas de texte

Chaque texte visé, sauf s'il s'agit d'un code, est désigné par son numéro (un texte antérieur à 1940 ne comporte toutefois pas de numéro), sa date et son intitulé complet et exact, tel qu'il figure au Journal officiel. Un code est visé uniquement par son titre, sans référence au texte dont il procède. Les règlements d'administration publique ayant été supprimés, il y a lieu, le cas échéant, de viser « le décret n°………..du ….relatif à » et non « le décret n°…………du……… portant règlement d'administration publique sur... ».

Lorsque le projet de texte intervient en application d'une disposition particulière d'une norme supérieure, il est d'usage de préciser l'article contenant cette disposition. Cette précision s’insère toujours après l’intitulé et la date de la norme supérieure : « Vu la loi n°…. du ….. , notamment son article 14 ».

Si ce texte a été modifié, il convient de le préciser par l’ajout du seul adjectif « modifié » entre la mention de la date et l'objet : « Vu le décret n°…… du ….. modifié relatif à … ». L'usage consistant à mentionner, avec leur numéro et leur date, les textes modificatifs dans la limite de trois, a été abandonné.

Il peut être toutefois utile de faire mention d'une modification particulière, notamment lorsqu'il est fait application d'une disposition qui résulte précisément d'un seul des textes modificatifs, ou que l'on modifie cette seule disposition ; les formules suivantes peuvent alors être utilisées :

                   « Vu le décret n° …du …relatif à……modifié notamment par le décret n° … du … » ;

                   « Vu le décret n° …du …relatif à……..modifié en dernier lieu par le décret n° … du … » ;

                   « Vu le décret n° …du …relatif à…….modifié, notamment son article … dans la rédaction résultant du décret n° … du … ».

Les grands textes statutaires applicables conjointement peuvent être réunis dans un même visa par la formule : «, ensemble ». Par exemple : « Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires, ensemble la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ».

S'agissant des dispositions codifiées, le visa du code dans son ensemble est la règle générale. Il n'est fait référence ni à l'acte de codification (ordonnance ou décret), ni aux modifications apportées au code.

Lorsqu'il apparaît utile de mettre en exergue certains articles ou certaines divisions d'un texte visé, l'usage est de les mentionner ainsi : « Vu le code civil, notamment son article 1er » ou « Vu le code général des collectivités territoriales, notamment le chapitre I du titre II de son livre IV ».

Les conventions internationales sont visées avec leur intitulé complet et leur date de signature : « Vu la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction du 3 mars 1973 ». Il est souvent d’usage d’indiquer également le lieu de signature : « Vu la convention des Nations unies sur le droit de la mer signée à Montego Bay le 10 décembre 1982 ». En revanche, pour éviter d’alourdir les visas, on s’abstiendra désormais, même si une telle précision permet d’attester de l’insertion dans l’ordre juridique interne de la convention internationale en cause, de mentionner dans le visa le texte qui a autorisé son approbation ou sa ratification et le décret qui a procédé à sa publication.

Les traités de l’Union européenne sont visés avec leur seul intitulé : « Vu le traité sur l’Union européenne », « Vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ». Les directives et règlements doivent être visés en reprenant leur désignation exacte telle qu’elle figure au Journal officiel de l’Union européenne : « Vu la directive 2007/47/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 septembre 2007 modifiant la directive 90/385/CEE du Conseil concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux dispositifs médicaux implantables actifs, la directive 93/42/CEE du Conseil relative aux dispositifs médicaux et la directive 98/8/CE concernant la mise sur le marché des produits biocides ».

Visa des consultations

Les avis des organismes dont la consultation est obligatoire sont toujours visés, avec leur date, immédiatement après l'ensemble des textes visés et avant la mention de la consultation du Conseil d'État.

Si l'avis a été légalement émis par une formation restreinte ou spécialisée de l'organisme consulté, il est d'usage de le faire apparaître, en utilisant une formule du type : « Vu l'avis du conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat (commission des statuts) » plutôt que la formule : « Vu l'avis de la commission des statuts du conseil supérieur de la fonction publique de l'État ». Le code général des collectivités territoriales (article L. 1211-4-2) faisant de la commission consultative d’évaluation des normes une formation restreinte du comité des finances locales, on écrira : « Vu l’avis du comité des finances locales (commission consultative d’évaluation des normes) ».

Lorsque l'organisme n'a pas émis d'avis dans le délai qui lui était imparti par les dispositions législatives ou réglementaires, et qu'il est alors réputé s'être prononcé, il convient de viser l'acte par lequel l'organisme a été saisi en utilisant la formule : « Vu la saisine du … en date du… ». Dans ce cas, le visa est placé, le cas échéant, après celui des avis qui ont été effectivement rendus (mais avant la mention de la consultation du Conseil d'État).

On peut toutefois viser un avis rendu hors délai mais en temps utile pour être pris en compte. Dans le cas d'une ordonnance ou d'un décret en Conseil d'État, un avis rendu hors délai ne peut être visé que s'il est intervenu avant la délibération du Conseil d'État.

Il n'est pas fait mention des avis facultatifs à l'exception de ceux rendus par le Conseil d'État.

Dans le cas d'un projet de décret pris en application du second alinéa de l'article 37 de la Constitution modifiant un texte de forme législative intervenu postérieurement à l'entrée en vigueur de la Constitution, il y a lieu de viser la décision du Conseil constitutionnel par la formule : « Vu la décision du Conseil constitutionnel n°…. du …. ».

S'agissant des projets d'ordonnance et de décret en Conseil d'État, la consultation du Conseil d'État est visée, selon le cas, par la formule :

  •  « Le Conseil d'État entendu, », dans le cas où une ordonnance, ou plus rarement un décret en Conseil d'État, a été soumis à l'assemblée générale du Conseil d'État ou à sa commission permanente ;
  •  « Le Conseil d'État (section….) entendu, » ou « Le Conseil d'État (section ….et section ….réunies) entendu, », dans l'hypothèse où la consultation du Conseil d'État est obligatoire et où le texte a été examiné par une section administrative ou par deux sections administratives réunies ;
  • « Après avis du Conseil d'État (section…) » quand le Conseil d'État est consulté sans que la consultation revête un caractère obligatoire ;
  • « Sur l'avis conforme du Conseil d'État (section…) » si un décret ne peut être pris que sur l'avis conforme du Conseil d'État.

À noter que lorsqu'un décret en Conseil d'État comporte certaines dispositions qui relèvent du décret simple, la formule « Le Conseil d'État entendu, » ou « Le Conseil d'État (section….) entendu, » est maintenue pour l'ensemble du texte (voir fiche 1.3.3.). 

Il y a également lieu de faire mention, dans les visas, des procédures de notification ou d’information préalable qui s’imposent en vertu du droit interne ou du droit de l’Union. On visera ainsi les décisions rendues par la Commission européenne au titre du régime des aides d’Etat qui découle des articles 107, 108 et 109 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne : « Vu la décision de la Commission européenne du 17 avril 2009, notifiée sous le numéro C (2009) 3015, autorisant la mise en oeuvre du régime n° 440/2008 d'aide à la modernisation de l'hôtellerie ».

Il en ira de même pour l’information préalable obligatoire de la Commission européenne :

Ce sera le cas également pour la notification préalable obligatoire à la Commission européenne en matière de services dans le marché intérieur résultant de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006.

Il convient de dissocier le visa de la directive qui fonde l’obligation de celui de la notification à la Commission européenne. Ce dernier doit figurer après le dernier des visas relatif aux consultations obligatoires mais avant la formule : « Le Conseil d'État (section….) entendu, ». Il doit être ainsi rédigé : « Vu la notification n° …/…/F adressée le (date) à la Commission européenne et les réponses du (date) de cette dernière ; ».

Ordre des visas

Les textes sont visés en premier, puis les consultations des organismes dont la consultation est obligatoire et, à la fin, s'il y a lieu, l'intervention du Conseil constitutionnel, du Conseil d'État et celle du conseil des ministres.

L'ordre de présentation des textes visés procède en principe d'un classement hiérarchique, les textes d'une même catégorie étant classés selon l'ordre chronologique. Les codes sont normalement placés avant les lois.

Sous les réserves énoncées ci-après, l'ordre à respecter est le suivant :

  1. la Constitution,
  2. les conventions internationales,
  3. les règlements et directives de l'Union européenne,
  4. les lois ou ordonnances organiques,
  5. les codes (y compris les codes purement réglementaires),
  6. les lois et les ordonnances ayant de plein droit valeur législative (ordonnances du Gouvernement provisoire et ordonnances de l'article 92 de la Constitution de 1958),
  7. les ordonnances de l'article 38 (à cette place même si elles ont été ratifiées),
  8. les décrets. 

Lorsqu'un décret est pris en application du second alinéa de l'article 37 de la Constitution (décret dit de « déclassement »), la mention : « Vu la Constitution, notamment le second alinéa de son article 37» doit figurer en tête des visas.

Si un projet édicte des peines contraventionnelles, il convient de faire figurer la mention : « Vu le code pénal, notamment son article R. 610-1 ;  ».

Les codes sont visés selon l'ordre alphabétique, sans préséance pour les codes généraux, comme le code général des collectivités territoriales. Est désormais abandonné l'usage qui consistait à viser en premier les codes tenus pour les plus éminents en raison de l'histoire ou de leur matière : le code civil et le code pénal.

Lorsqu'il y a lieu de viser des textes de l’Union européenne de droit dérivé, les règlements précèdent les directives.

Les décrets constituent une catégorie unique. Ils sont donc rangés par ordre chronologique quel que soit leur « niveau » (décrets en conseil des ministres, décrets en Conseil d'État, décrets simples ; voir fiche 1.3.3).

La mention : « Vu la décision du Conseil constitutionnel » se place avant la mention : « Le Conseil d'État entendu, » ou « Le Conseil d'État (section….) entendu, ».

Les consultations sont visées dans l'ordre chronologique en commençant par les avis explicitement rendus puis par le visa des lettres de saisine pour les organismes qui n'ont pas rendu d'avis. La mention : « Le conseil des ministres entendu, » est placée à la fin de tous les visas. La mention : « Le Conseil d'État entendu, » ou « Le Conseil d'État (section ….) entendu, » est placée à la fin de tous les visas mais avant, le cas échéant, la mention : « Le conseil des ministres entendu, ».

En matière de nomination, sont visées in fine, mais avant la mention du conseil des ministres s’il y a lieu, les auditions par les commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat qui interviennent sur le fondement du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution.

Lorsqu’il est fait application de la procédure d’entrée en vigueur immédiate prévue au deuxième alinéa de l’article 1er du code civil (voir fiche 3.8.1), il y a lieu d’insérer dans les visas du décret celui du code civil (« Vu le code civil, notamment son article 1er ») et d’ajouter in fine, après le cas échéant la mention du Conseil d'État et du conseil des ministres, l’indication : « Vu l’urgence ».

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3.2. Organisation du texte

3.2.1. Différents types de plan
3.2.2. Division du texte
3.2.3. Annexes
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3. Rédaction des textes - 3.2. Organisation du texte
Version de la fiche du 12 décembre 2011
Mots-clefs :

3.2.1. Différents types de plan

Adaptation du plan à l'objet du texte

Il n'y a pas de plan type. Chaque texte doit être organisé de la façon la plus adaptée à son objet.

Plans consacrés

Il y a néanmoins des plans consacrés pour certaines catégories de textes :

Il y a lieu pour le rédacteur d'un texte de rechercher les précédents transposables. On trouve facilement, à cet égard, de nombreux exemples notamment dans les plans retenus par les codes.

Autres cas

Il y a lieu de respecter quelques règles simples :

Plan à retenir en cas de modification d'un texte

Lorsqu'il s'agit de modifier un texte et plus spécialement de modifier des dispositions codifiées, il y a lieu, en principe, d'adopter le plan et l'ordre des articles du texte à modifier. 

Cependant, il peut apparaître utile, au cas en particulier de modification de dispositions législatives, pour la bonne présentation des nouvelles dispositions tant au Parlement que devant le public, de regrouper les articles modificatifs par thème, même si cela conduit à s'écarter de l'ordre des articles retenus par le code.

Le Conseil d'État l'admet en particulier lorsqu'il s'agit de modifier un grand nombre de dispositions d'un code, dans le cadre de la définition et de la mise en oeuvre d'une politique gouvernementale nouvelle, qui entend infléchir selon des orientations précises le dispositif existant. (Voir, pour un exemple, la loi n° 2004-810 du 3 août 2004 relative à l'assurance maladie, dans laquelle les modifications du code de la sécurité sociale ont été regroupées sous une série de rubriques correspondant aux principaux axes de la politique gouvernementale sans reprendre les subdivisions des codes modifiés.)

En toute hypothèse, il convient d’éviter de modifier un article à plusieurs reprises dans le même texte modificatif.

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3. Rédaction des textes - 3.2. Organisation du texte
Version de la fiche du 19 février 2013
Mots-clefs :

3.2.2. Division du texte

Division en titres, chapitres et sections

Dans un texte long ou traitant de sujets multiples, on peut regrouper les articles en titres, chapitres et, le cas échéant, sections. Seuls les codes justifient, en amont des titres, une division en parties et en livres. Si nécessaire, mais c'est rarement le cas en dehors des codes, les sections peuvent être subdivisées en sous-sections.

Exemple : ordonnance n° 2004-274 du 25 mars 2004 portant simplification du droit et des formalités pour les entreprises : « Titre 1er : Dispositions relatives aux entreprises. Chapitre Ier : Dispositions relatives aux coopératives de commerçants et d'artisans. Articles numérotés 1 à 9 (Pas de section). Chapitre II : Dispositions relatives à la location gérance du fond de commerce. Un article numéroté 10 (Pas de section). Chapitre III : Dispositions relatives aux sociétés à responsabilité limitée. Section 1 – Augmentation du nombre maximal des associés. Un article numéroté 11 – Section 2. – Émission d'obligations. Un article numéroté 12. Section 3 – Formalités de cession de parts sociales. Articles numérotés 13 et 14…… Titre II : Dispositions relatives à l'activité commerciale… »

Exemple : dans la partie législative du code monétaire et financier, le chapitre IV du titre Ier du livre II, consacré aux « Placements collectifs », comporte 221 articles répartis en sections, sous-sections, paragraphes et même sous-paragraphes, en raison notamment de l’intérêt qu’il y a à présenter séparément les dispositions relatives à chaque catégorie de produits financiers.

L'article

L'unité de base d'un texte normatif est l'article. Il est souhaitable de n'énoncer qu'une règle par article. Mieux vaut recourir à plusieurs articles qu'à des articles trop longs ou devant, par suite, comporter de nombreuses subdivisions.

Il y a lieu au demeurant de rappeler que lorsque le Parlement débat d'un projet de loi et procède au vote, il le fait article par article. La clarté et la cohérence du contenu de l'article facilitent le débat et l'expression du vote.

Les articles sont numérotés dans l'ordre.

Pour insérer un ou plusieurs articles qui se suivent à une place déterminée dans un texte que l'on modifie, on affecte à cet article ou à ces articles le numéro de celui qui le ou les précèdera dans le texte modifié, suivi d'un tiret et d'un numéro additionnel.

Exemples :entre les articles 23 et 24, on insérera des articles 23-1, 23-2, 23-3 ; entre les articles 42-2 et 42-3, on insérera les articles 42-2-1, 42-2-2, etc.

Toutefois, si le texte antérieur avait adopté l'usage des signes bis, ter, … (par exemple, le code général des impôts), on se conformera à cet usage.

On évitera, dans la mesure du possible, de « dénuméroter » des articles, c'est-à-dire de donner un nouveau numéro à des articles existants, en particulier lorsqu'on modifie un code, notamment en raison des références à des articles qui peuvent figurer dans d'autres textes. Si toutefois on ne peut faire autrement, il faut corriger en conséquence toutes les mentions des articles dont le numéro a changé.

Subdivisions de l'article

Subdivisions précédées d'un chiffre romain

Un article comporte parfois plusieurs subdivisions précédées chacune d'un chiffre romain : I, II, III, etc., divisées souvent elles-mêmes en alinéas. Si l'on entend se référer à l'une seulement de ces subdivisions, il convient d'écrire, par exemple, « le II de l'article 8 » ou « le deuxième alinéa du II de l'article 8 » ou encore « le 2° du II de l'article 14 » et non « l'article 8.II » ou « l'article 14.II.2° ». 

Cependant, lorsque de telles subdivisions apparaissent nécessaires au rédacteur, cela signifie généralement que l'article est trop long et comporte l'énoncé de règles différentes, de sorte qu'il est préférable alors de le découper en plusieurs articles. 

Il n'est, par ailleurs, pas d'usage d'utiliser les chiffres romains comme éléments d'une énumération. On n'écrira donc pas :

« Article 28 : L'article L…. du code de commerce est ainsi modifié : 

I – La première phrase du premier alinéa est remplacée par… 

II – Il est ajouté un sixième alinéa… »

Mais :

« Article 28 : L'article L…. du code de commerce est ainsi modifié : 

1° – La première phrase du premier alinéa est remplacée par… 

2° – Il est ajouté un sixième alinéa… »

Alinéas

Un article peut comporter plusieurs alinéas.

Cette définition, traditionnellement retenue par le Parlement, n'a été reprise par le Conseil d'État et le Gouvernement, pour les textes réglementaires, qu'à partir de l'année 2000. Jusqu'à cette date, il n'était procédé à la computation d'un nouvel alinéa que lors de chaque passage à la ligne faisant suite à un point. A contrario, étaient regardés comme la suite du même alinéa les termes venant après une phrase introductive qui étaient renvoyés à la ligne, soit parce qu'ils constituaient les éléments d'une énumération, soit parce qu'ils étaient destinés à s'insérer dans un autre texte.

Dans ces conditions, coexistent dans le droit positif, des textes réglementaires appliquant l'un et l'autre décompte, selon la date à laquelle ils ont été adoptés. C'est pourquoi il est indispensable qu'à l'occasion des modifications apportées à un texte rédigé sous l'empire de l'ancienne règle, il soit veillé à ce que sa lecture ne prête pas à ambiguïté selon que l'on applique l'ancien ou le nouveau mode de décompte des alinéas. Si tel était le cas, il conviendrait de revoir cette rédaction, par exemple, en recourant à la numérotation des dispositions auxquelles il est renvoyé.

En tout état de cause, il y a lieu d'éviter la coexistence, au sein d'un même texte, de dispositions utilisant alternativement l'un et l'autre mode de décompte. S'agissant des dispositions dont l'ampleur est telle que ce travail de révision n'apparaît pas possible, notamment le code général des impôts et les codes dont la partie réglementaire a déjà été adoptée, il convient de s'efforcer, à tout le moins, de rédiger les modifications à venir de telle sorte qu'il n'existe pas d'ambiguïté dans les renvois opérés.

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3. Rédaction des textes - 3.2. Organisation du texte
Version de la fiche du 12 décembre 2011
Mot-clef :

3.2.3. Annexes

Les textes peuvent comporter des annexes. Ces annexes sont de nature juridique variable. Certaines ont la même valeur juridique que le texte lui-même, et appellent donc, pour leur rédaction, la même rigueur que celle apportée à la rédaction de celui-ci. D'autres n'ont qu'une valeur indicative.

Annexes à une loi

Ces annexes ne revêtent de portée juridique que lorsqu'elles constituent en réalité l'objet même de la loi (ainsi des codes annexés aux lois ou ordonnances de codification) ou lorsqu'elles précisent des dispositions contenues dans le corps de la loi et qui leur font renvoi, comme c'est le cas des états annexés à la loi de finances ou à la loi de financement de la sécurité sociale.

N'ont inversement aucune portée juridique les documents annexés à des lois destinées à présenter des orientations ou programmes sur lesquels le Gouvernement souhaite s'engager et faire prendre position à la représentation nationale (CE, Ass., 5 mars 1999, Confédération générale des groupes autonomes de l'enseignement public, n° 132023). Seules certaines catégories de lois – les lois de programmation déterminant les objectifs de l’action de l’État et les lois de programmation des finances publiques – peuvent comporter des orientations, notamment dans des rapports annexés, n’ayant aucune portée normative (CC n° 2002-460 DC du 22 août 2002 et n° 2005-512 DC du 21 avril 2005). Il en va de même pour les rapports annexés à la loi de financement de la sécurité sociale (CE, Ass., 5 mars 1999, M. Rouquette et autres, n° 194658, et CC n° 2001-455 DC du 12 janvier 2002). 

Il convient donc de limiter au strict minimum le contenu des annexes énonçant ces orientations ou éléments de programmation et de ne pas faire figurer dans celles-ci des dispositions se présentant à tort comme normatives, telles les dispositions renvoyant à un décret en Conseil d'État le soin de préciser tel ou tel régime. 

Les annexes à un texte de loi organisant une consultation des électeurs sur telle ou telle question, notamment en application de l'article 72-1 de la Constitution, lorsqu'il est envisagé de doter une collectivité d'un statut particulier ou de modifier son organisation sont soumises à un régime juridique particulier. L'annexe est destinée alors à présenter aux électeurs de la collectivité les orientations proposées pour l'organisation institutionnelle de celle-ci ou sa modification. Le contenu de cette annexe doit répondre aux exigences de loyauté et de clarté de la consultation imposées par le Conseil constitutionnel. Le Conseil d'État en déduit que les dispositions de l'annexe doivent s'en tenir aux éléments de fait et de droit objectifs nécessaires pour éclairer les électeurs. Le Conseil d'État exerce sur ces dispositions le même contrôle que sur le texte de loi lui-même.

Annexes à un texte réglementaire

Ces annexes sont de portée et de contenu plus variés. 

Il y a lieu de distinguer :

Ces documents sont en principe soumis de ce fait aux mêmes règles d'élaboration que le texte auquel ils sont annexés ;

Il en va ainsi des actes contractuels que le pouvoir réglementaire doit agréer, l'acte d'agrément déterminant le plus souvent leur date d'entrée en vigueur et, le cas échéant, leur champ d'application ; tels, par exemple, les arrêtés d'agrément des conventions des professions médicales ou paramédicales ou les arrêtés d'extension des conventions collectives. Actes contractuels et actes d'agrément sont de nature juridique différente et émanent d'auteurs distincts ; ils ont l'un comme l'autre leur propre portée juridique.

Il en est de même des statuts d'une association ou d'une fondation, dont le contenu conditionne l'octroi à celles-ci d'une reconnaissance par décret de leur caractère d'utilité publique et qui se trouvent dès lors annexés au décret accordant cette reconnaissance, après que le Conseil d'État s'est assuré que ce contenu ne faisait pas obstacle à cette dernière ; toute modification de ces statuts appelle la même approbation par décret en Conseil d'État ;

S'agissant de la publication des annexes, voir fiche 2.1.8.

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3.3. Langue du texte

3.3.1. Syntaxe, vocabulaire, sigles et signes
3.3.2. Choix des termes et locutions juridiques
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3. Rédaction des textes - 3.3. Langue du texte
Version de la fiche du 12 novembre 2013
Mots-clefs :

3.3.1. Syntaxe, vocabulaire, sigles et signes

La rédaction d'un projet de texte et du ou des documents qui l'accompagnent (exposé des motifs ou rapport de présentation, étude d'impact, notice) doit être claire, sobre et grammaticalement correcte.

La langue française

Il convient de n'employer que des termes appartenant à la langue française. Le recours à tout terme étranger ou à toute expression étrangère est à prohiber, dès lors qu'il existe une expression ou un terme équivalent dans la langue française.

Les termes latins doivent, dans les mêmes conditions, être évités, y compris ceux appartenant au langage courant ; il en va ainsi des expressions « in fine », « in situ », « a contrario », « ex nihilo », « de jure » ou « cursus », qui trouvent une traduction aisée en français. Cette règle n'est toutefois pas sans exceptions, si le terme latin est difficilement traduisible. Par exemple les lois portant amnistie comportent habituellement, à côté de l'amnistie « à raison de la nature de l'infraction ou des circonstances de sa commission », une amnistie « à raison du quantum ou de la nature de la peine » ; de même les termes « a priori » ou « a posteriori » (sans accent) ainsi que « référendum » ou « alinéa »gardent toute leur place.

Il y a lieu également d'éviter les anglicismes, tel l'emploi du verbe « présumer » pour « supposer », « impacter » pour « affecter », « générer » pour « engendrer », ou encore ministre « de » pour « chargé de »,

On trouvera sur le site internet de la délégation générale à la langue française et aux langues de France la liste des principaux textes relatifs à l'usage du français dans les publications officielles. Peuvent être utilement consultés sur l'internet, en outre, les réponses données par l'Académie française à un certain nombre de questions courantes sur l'usage du français, ainsi que le « Trésor de la langue française informatisé ».

Pour que le texte soit clair, il faut dans toute la mesure du possible écrire des phrases simples, en évitant tout particulièrement la multiplication de subordonnées et d'incidentes emboîtées, les doubles négations et les accumulations de substantifs. On évitera également le recours au « et/ou », que l'on peut généralement remplacer par « ou ». La formule « Le ou les »

Il y a lieu d'éviter les expressions abstraites et les périphrases superflues. Ainsi, plutôt que « assurer la réalisation », on écrira « réaliser ».

Temps et mode

En règle générale, les verbes sont à conjuguer au présent et non au futur. Ce présent a valeur impérative.

Exemple : 

À propos d'une évaluation qui doit avoir lieu au terme d'une expérimentation, on ne dit pas « Il sera procédé à une évaluation », mais « Il est procédé... ».

Il n'y a pas lieu, sous prétexte de renforcer le caractère impératif d'une obligation, de recourir au mot « doit » ; le simple présent du verbe principal suffit.

Exemple :

On n'écrit pas « Les fédérations sportives doivent transmettre (telle) information aux ligues professionnelles », mais « transmettent ».

Lorsque des dispositions sont insérées dans un code, ce qui est devenu un cas de figure des plus courants, elles doivent revêtir le caractère intemporel de celui-ci. Par suite, on n'écrit pas : « il est créé une commission nationale de... chargée de... », mais « la commission nationale... est chargée de... ».

Abréviations, sigles et nombres

Est à proscrire dans les lois et décrets l'usage :

L'utilisation des sigles est normalement proscrite. On pourra toutefois y avoir recours pour les exposés des motifs et les notices, lorsque le sigle est d’usage courant et a été développé la première fois qu’il a été employé.

Le recours au sigle doit être plus particulièrement évité pour des autorités ou organismes ; il est préférable de répéter « le Conseil supérieur de l'audiovisuel » ou « la Commission nationale de l’informatique et des libertés » plutôt que de recourir aux sigles CSA ou CNIL. 

Pour les sommes et les nombres, voir les règles fixées à l'annexe 2 de la présente fiche.

Ponctuation

La publication de textes à la ponctuation défectueuse suscite des incertitudes sur le sens à leur donner et fait donc courir le risque de contentieux. La présence ou l'absence d'une virgule peut ainsi modifier le sens d'un texte.

Il n'est pas équivalent d'écrire que sont publiés au Journal officiel de la République française « les décrets et les autres actes pour lesquels une loi ou un décret le prévoit » ou « Les décrets et les autres actes, pour lesquels une loi ou un décret le prévoit ». Dans le premier cas, tous les décrets doivent être publiés au JO ; dans le second cas, seuls ceux pour lesquels une loi ou un décret le prévoit.

Le Conseil d'État procède à une application très stricte des textes, dans le respect de la ponctuation retenue. Ainsi, au vu des dispositions d'une loi du 9 avril 1935 prévoyant pour un avancement de grade que les candidats doivent « justifier de connaissances générales techniques et tactiques... », il a jugé que « les connaissances générales dont doivent justifier les intéressés sont celles qui concernent les matières techniques et tactiques » et que donc le ministère compétent ne pouvait, faute d'une virgule entre les mots « générales » et « techniques » instituer « une épreuve distincte ayant pour objet l'appréciation du niveau de culture générale... » (CE, Sect., 3 juillet 1959, Feldzer, Rec. p. 419).

Les quelques règles suivantes doivent être tout particulièrement respectées :

Féminisation

Les orientations fixées par le Premier ministre en matière de féminisation des noms de métier, fonction, grade ou titre, dans la circulaire du 6 mars 1998 (JO du 8 mars 1998) doivent être scrupuleusement respectées (« Il convient de recourir aux appellations féminines pour les noms de métier, de fonction, de grade ou de titre, dès lors qu'il s'agit de titres dont le féminin est par ailleurs d'usage courant. Je vous invite à diffuser cette pratique dans les services placés sous votre autorité et à l'appliquer dans les textes soumis à votre signature »).

L'Institut national de la langue française a édité un guide pour cette féminisation (« Femme, j'écris ton nom..., Guide d'aide à la féminisation des noms de métiers, grades et fonctions », Doc. Française, 1999) ; les rédacteurs des textes ont intérêt à s'y référer. Les principales règles à respecter telles que déterminées par l'Institut national de la langue française sont mentionnées en annexe 1 de la présente fiche.

Il est rappelé que lorsqu'il est fait référence dans les visas et dans l'article d'exécution d'un texte normatif à la responsabilité de tel ou tel ministre, comme rapporteur du texte ou comme chargé de son exécution, il y a lieu, si le ministre en fonction au moment de la signature du texte, est une femme, d'écrire « la ministre ». Par contre, dans le corps du texte, lorsqu'il est question du ministre, c'est la fonction qui est en cause et non la personne qui l'exerce temporairement, et il y a lieu de recourir au genre masculin qui a valeur générique.

Exemple :

  • « Sur le rapport du ministre des affaires sociales et de la ministre de l'outre-mer… » ;
  • Article X du corps du texte : « Le ministre chargé de la sécurité sociale et le ministre  chargé de l'outre-mer fixent par arrêté… » ;
  • Article d'exécution : « Le ministre des affaires sociales et la ministre de l'outre-mer …, sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent décret ». 

 

 Par ailleurs, la circulaire du Premier ministre du 21 février 2012 insiste sur la nécessité de privilégier dans les formulaires et les correspondances des administrations :

Toponymie

L'emploi des noms d'objets géographiques (cours d'eau, lieu habité, région, pays, voie de communication, etc.) soulève un ensemble de questions trouvant leur réponse dans les recommandations formulées par la Commission nationale de toponymie, instituée auprès du Conseil national de l'information géographique.

Ces recommandations sont accessibles sur le site internet de la commission.

Il convient en particulier de veiller au respect de la règle selon laquelle l'article défini présent dans certains toponymes suit les mêmes règles d'accord, de morphologie et d'omission que celui des noms communs. En particulier, la contraction de l'article masculin ou pluriel avec « à » ou « de » le précédant, appliquée à tous les noms communs, s'applique aussi aux noms de communes. On écrira ainsi« la commune du Touquet » et non « de Le Touquet ». 

On prendra garde aussi à utiliser correctement les articles devant les noms de départements : le département de la Seine-Maritime, du Lot ou du Calvados (et non « de »), le conseil général de Lot-et-Garonne (et non « du »), le préfet de Seine-et-Marne (et non « de la »), le département de Vaucluse (et non « du »).

Typographie

Des règles très strictes s'imposent en matière de présentation typographique des textes. À titre de référence, on trouvera ci-joint, en annexe 2, le protocole typographique applicable à la présentation des textes législatifs et réglementaires.

Annexe 1. - Règles de féminisation

1) Le déterminant

Dans tous les cas, la féminisation implique l'utilisation d'un déterminant féminin, pour les désignations simples comme pour les désignations complexes : la, une, cette... : la députée, une juge, cette agente de change, la fondée de pouvoir...

2) Noms se terminant au masculin par une voyelle

Il s'agit de mots non suffixés, comme apprenti, architecte, gendarme, juge, ministre, vétérinaire, ou suffixés/composés (, -logue, -iste, etc.).

La forme féminine est identique à la forme masculine (forme épicène) :

Exemple :

Une architecte, une cadre, une capitaine, une commissaire, une diplomate, la garde (des Sceaux), une gendarme, une géologue, une interne, une juge, une ministre...

Remarque :

Certains noms ont été féminisés depuis longtemps à l'aide du suffixe esse : hôtesse, mairesse, maîtresse, poétesse... Ce suffixe étant aujourd'hui senti comme désuet, voire dévalorisant, on a préféré ne plus y avoir recours. Seuls les emplois consacrés sont retenus (une hôtesse, une maîtresse d'école) ; les emplois encore partiellement en usage sont toujours admis, à côté des formes épicènes proposées ou déjà concurrentes dans l'usage : une maire ou mairesse, une maître ou maîtresse (d'hôtel, de conférences, etc.), une poète ou poétesse...

Le féminin est formé par adjonction d'un –e à la finale [une attachée, une avouée, une chargée (de cours, d'études, de mission), une députée...].

3) Noms se terminant au masculin par une consonne

Le féminin se construit normalement par l'adjonction d'un e à la finale (une adjointe, une agente, une avocate, une cheminote, une commise, une consule, une consultante, une écrivaine, une générale, une intendante, une lieutenante, une magistrate, une présidente, une sergente, une subtitute...) avec les éventuelles modifications grapho-phoniques qui obéissent aux lois morphologiques de la langue : doublement de la dernière consonne (une chirurgienne, une colonelle, une doyenne) ; modification de la dernière consonne (une syndique...) ; ajout d'un accent sur la dernière voyelle (une bâtonnière, une conseillère, une greffière, une huissière, une menuisière, une officière, une sapeure-pompière, une préfète, une sommelière...).

Remarque : la solution de l'épicène a été retenue pour les quelques rares cas dont la féminisation est sentie comme difficile : une chef, une clerc, une conseil, une témoin. L'adjonction du e est facultative pour les mots dont le féminin est attesté : une camelot(e), une mannequin(e), une marin(e), une médecin(e).

La forme féminine se termine par euse lorsque le nom correspond à un verbe en rapport sémantique direct (démarcher/démarcheur) : une annonceuse, une chercheuse, une démarcheuse...

Lorsqu'il n'existe pas de verbe correspondant au nom ou que le verbe n'est pas en rapport sémantique direct – il s'agit, le plus souvent, de noms issus directement du latin – on a le choix entre l'emploi épicène et l'adjonction d'un e à la finale : une assesseur(e), une censeur(e), une commandeur(e), une entrepreneur(e), une gouverneur(e), une ingénieur(e), une professeur(e), une proviseur(e)...

Remarque : les noms issus de comparatifs latins ont un féminin régulier en –eure : une prieure, une supérieure.

La forme féminine se termine par trice dans les conditions suivantes, non exclusives les unes des autres : il n'existe pas de verbe correspondant au nom (agriculteur, aviateur, instituteur, recteur...), ou bien le verbe est apparu postérieurement au nom (acteur/acter, auditeur/auditer) ; il existe un verbe correspondant au nom ne comportant pas de t dans sa terminaison (calculer/calculateur, conduire/conducteur, former/formateur) ; il existe un substantif corrélé au nom se terminant par –tion, -ture ou torat (quelle que soit la terminaison du verbe correspondant) (éditeur/édition, lecteur/lecture, tuteur/tutorat). Exemples : une auditrice, une conservatrice, une directrice, une inspectrice, une institutrice, une perceptrice, une rectrice...

La forme féminine se termine par teuse lorsqu'au nom correspond un verbe en rapport sémantique direct comportant un t dans sa terminaison et/ou qu'il n'existe pas de substantif corrélé se terminant par tion, -ture ou torat (acheter/acheteuse) : une acheteuse, une ajusteuse... Par convention, en revanche, on écrira : « la rapporteure ».

Annexe 2. - Protocole typographique applicable à la présentation des textes législatifs et réglementaires

Les articles

Les dispositifs législatifs et réglementaires sont composés d'articles numérotés qui peuvent être subdivisés en paragraphes.

Les têtes d'articles

Dans le corps des lois et des textes réglementaires, les têtes d'articles figurent au-dessus du dispositif, de manière centrée.

Le mot « Article » est, quel que soit le rang de l'article, écrit en toutes lettres (« au long »). Il est suivi d'un numéro exprimé en chiffres arabes qui est suivi, le cas échéant, d'une lettre en capitales ou d'un élément de numérotation latine. Cet ensemble est composé en gras et en romain, à l'exception des éléments de numérotation latine qui sont en italique. Il n'est suivi d'aucun signe de ponctuation :

Article 3 A Article 1er    Article unique
Articles 15 bis Articles 9 à 11 Articles 8 et 9

La présentation des articles insérés ou nouvellement rédigés diffère sur plusieurs points.

Les têtes d'articles sont, dans ce cas, placées en début d'alinéa, précédées d'un guillemet, sauf s'il s'agit d'un code annexé, figurent en abrégé et sont composées en italique, à l'exception des expressions latines qui le sont en romain. Elles sont suivies d'un point, d'un espace et d'un tiret.

Il est inséré un article 35 ainsi rédigé : «Art. 35.- La.....»

Les subdivisions d'articles

Elles prennent, le cas échéant, la forme de « paragraphes » (terme également utilisé pour les divisions du texte en aval des sections, voir infra) identifiés par des numéros ou des lettres présentés de la manière suivante :

I, II, III... (suivis d'un point, d'un espace et d'un tiret)

A, B, C... (suivis d'un point, d'un espace et d'un tiret)

1°, 2°, 3°...

a), b), c)... (en italique)

I.- A.- a)

On relèvera que certains codes comportent des subdivisions supplémentaires. Ainsi trouve-t-on dans le code général des impôts des «paragraphes » débutant par 1.,2., 3. ou a., b., c. .....

On évitera, dans les énumérations, d’utiliser des tirets.

Il est à noter que la présentation des numéros ou lettres identifiant les «paragraphes » reste identique, qu'il s'agisse d'un article de la loi ou d'un article inséré ou nouvellement rédigé d'un dispositif existant. Toutefois, dans les annonces des insertions ou des nouvelles rédactions, il est d'usage de ne pas faire suivre les I. II, III, ... A, B, C... du point et du tiret et les a), b), c) de leur parenthèse.

Il est rappelé néanmoins que, dans les codes, la subdivision d’articles en I, II, III, … est à éviter.

I.- A.- L'article 53 de la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l'habitat est ainsi modifié :

1 ° Au premier alinéa du I, le mot : « deux » est remplacé par le mot : « trois » ;

2° II est inséré dans le II un 3° ainsi rédigé :

« 3° Le......... .»;

3° Le a du 4° du A du III est abrogé.

Les divisions

Lorsque les dispositifs des lois sont complexes, il est d'usage de regrouper les articles dans des structures comportant des intitulés.

Les structures de regroupement des articles les plus courantes sont les titres, les chapitres et les sections. Les codes peuvent comporter en outre, des parties et des livres, structures qui se trouvent en amont des titres. On trouve aussi dans certains textes particulièrement volumineux, notamment les codes, des divisions en aval des sections : sous-sections puis paragraphes voire sous-paragraphes.

La numérotation de ces structures fait appel aux chiffres romains ou arabes. Dans les codes modernes, les chiffres romains sont utilisés jusqu’aux chapitres inclus, les chiffres arabes ensuite. Leur intitulé, qui n'est suivi d'aucun signe de ponctuation, est composé en capitales ou en minuscules et en romain sauf lorsqu'il s'agit de dispositions entre guillemets, rédigeant ou insérant des divisions dans des textes existants, qui figurent alors en italiques.

La présentation de ces diverses structures, qui joue sur la taille et la graisse des caractères pour en faire apparaître la hiérarchie, est la suivante :

PREMIÈRE PARTIE

FRANCE

LIVRE III

RÉGIONS

TITRE Ier

ORGANISATION DES RÉGIONS

La présentation des structures de dispositions insérées ou substituées à des dispositions précédentes est la suivante :

« PREMIÈRE PARTIE

« FRANCE 

« LIVRE III

« RÉGIONS 

« TITRE Ier  

« ORGANISATION DES RÉGIONS

II convient de signaler que les différentes structures de regroupement conservent leur format quel que soit l'éventail des structures présent au sein d'un même texte.

Les alinéas

Composants de base des articles, les alinéas sont définis comme toute partie du texte précédée et suivie d'un retour à la ligne.

Les débuts d'alinéas

La première lettre d'un alinéa est une capitale, même si celui-ci est précédé d'une lettre ou d'un chiffre d'identification ou d'un numéro d'article. Il est fait exception à cette règle lorsque l'alinéa débute par un tiret.

La commission est composée :

1 ° De représentants des professions concernées ;

2° De personnalités qualifiées en matière de ..., dont :

- un membre du Conseil d'Etat ;

- deux représentants des associations du secteur.

Chaque alinéa d'un ensemble d'alinéas insérés ou rédigés débute par un guillemet pour indiquer qu'il fait partie de cet ensemble.

I - Il est inséré un article 28 ainsi rédigé :

« Art. 28. –  La commission est composée :

« 1° De représentants des professions intéressées ;

« 2° De personnalités qualifiées en matière de … , dont :

« - un membre du Conseil d'État ;

« - deux représentants des associations du secteur de … . »

II - Le I s’applique à compter du 1er janvier 1997.  

Les fins d'alinéas

Les alinéas s'achèvent par un signe de ponctuation (point, point-virgule, deux points) conformément aux usages syntaxiques.

Les « paragraphes » (divisions de l’article précédées d’un signe) se terminent par un point, sauf dans les cas de 1°, 2°, 3°... a), b), c)... faisant partie d'une énumération annoncée, qui s'achèvent alors par des points virgules, à l'exception du dernier élément de l'énumération.

Un alinéa qui réécrit seulement le début d'un texte s'achève de la manière suivante :

...(le reste sans changement). »

À la fin d'un alinéa, le guillemet se met après un point, deux points ou un point virgule, lorsque le texte rédigé doit comporter une ponctuation, mais avant si celle-ci existe déjà dans le texte modifié ou s'il n'y a pas lieu de l'insérer.

Le troisième alinéa de l'article 53 de la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l'habitat est ainsi modifié :

1° Au début de cet alinéa, les mots : « Dans les deux mois qui suivent» sont remplacés par les mots : « Lors de sa première réunion suivant » ;

2° Est ajoutée une phrase ainsi rédigée :

« Le président peut, sur délégation du conseil d'administration ou du directoire, procéder à ces opérations dans le mois qui suit l'expiration du délai fixé par l'assemblée générale. »

Chaque alinéa d'un ensemble d'alinéas insérés ou rédigés, sauf le dernier, s'achève sans guillemet afin de montrer que les alinéas se suivent et font partie du même ensemble à l'exclusion de tout autre.

Après l’article R. 232-1 du code de commerce, il est inséré un article R. 232-1-1 ainsi rédigé : 

« Art. R. 232-1-1. – Pour l’application du IV de l’article L. 232-1 relatif à l’établissement du rapport de gestion, le total du bilan est fixé à un million d’euros, le montant hors taxe du chiffre d’affaires à deux millions d’euros et le nombre moyen de salariés permanents employés au cours de l’exercice à vingt. 

« Le total du bilan, hors taxe du chiffre d’affaires et le nombre moyen de salariés sont déterminés conformément aux quatrième, cinquième et sixième alinéas de l’article R. 123-200. »

Lorsqu'un alinéa inséré ou rédigé se termine par une ponctuation (point ou point virgule), celle-ci n'est pas doublée après le guillemet.

L’article 6 du même décret est complété par un alinéa ainsi rédigé : 

« L’activité accessoire ne peut être exercée qu’en dehors des heures de service de l’intéressé. »

1° Après le 7° du III bis de l’article 9, il est inséré un 7° bis ainsi rédigé : 

« 7° bis. – Le taux de 35 % est remplacé par celui de 15 % lorsque le boni est réparti à compter du 1er janvier 1995 ; » 

2° Le IV du même article est abrogé.

En revanche, il y a une double ponctuation lorsque la seconde doit être différente de celle qui est utilisée avant le guillemet final :

Après le 1° du III bis de l'article 1er, il est inséré un 1° bis ainsi rédigé : 

« bis. – II est fixé à 35 % pour les produits capitalisés sur un plan d'épargne populaire dont la durée est inférieure à quatre ans ; ».

Les capitales

L'utilisation des capitales (« majuscules ») dans les textes législatifs est conforme aux usages : début des phrases, des alinéas ne commençant pas par un tiret, des noms propres par essence ou par occasion.

Pour les noms des organismes ou d’institutions d’État, s’ils sont seuls de leur espèce, le premier mot nécessaire à l’identification prend une majuscule, ainsi que l’adjectif le précédant, le cas échéant :

la Cour des comptes

les Nations unies

la Haute Cour de justice

la chambre régionale des comptes

Il convient d’observer par ailleurs que l’accent a pleine valeur orthographique. On veille donc désormais à utiliser systématiquement les capitales accentuées.

DISPOSITIONS GÉNÉRALES

Conseil d'État

La formule « Prénom NOM » doit être utilisée pour procéder à la désignation des personnes afin de remédier à l’hétérogénéité des pratiques.

Mme Hélène PHILIPPE

M. Dominique PASCAL

Les sigles et abréviations

Quoique prohibés, les sigles se rencontrent parfois dans les textes de lois. Il convient alors de les présenter en capitales, sans signe de ponctuation.

ONU

Les acronymes - sigles qui se prononcent comme des mots ordinaires- sont présentés de la même manière.

AFNOR et non pas Afnor

Les abréviations sont rares dans les textes de loi. Elles sont toutefois systématiques pour les têtes d'articles insérés ou rédigés figurant en début d'alinéa.

« Art. 2.—

Dans le corps des textes, il est préférable, pour limiter les risques d'erreur, de composer en toutes lettres (« au long ») les unités de mesure.

100 mètres carrés

Cette recommandation ne vaut toutefois pas pour les tableaux, dans lesquels, pour des raisons de présentation, l'emploi des abréviations est systématique.

S'agissant des unités monétaires, le recours aux abréviations, qui ne comporte pas de points s'impose pour les sommes inférieures à un million d'euros.

10€

Pour les sommes supérieures, il convient de distinguer selon qu'elles comportent plusieurs chiffres différents ou des multiples écrits en toutes lettres.

2 645 354 € 2 milliards d'euros

Le mot « premier » s'écrit « au long » sauf lorsqu'il s'agit d'une date ou d'un élément de numérotation d'un article ou d'une division d'un texte.

1er avril 2005 Article 1er

On veillera donc à ne pas écrire, par exemple, « le 1er alinéa » ni « l’alinéa 1 » au lieu de « le premier alinéa ».

Les mots « deuxième », « troisième », et ainsi de suite, s’écrivent également « au long ».

Les deuxième et troisième alinéas de l’article 17 sont supprimés.

Bien qu'il ne s'agisse pas vraiment d'un sigle, la lettre figurant dans les numéros d'articles de codes est suivie d'un point.

article L. 121 Art. L.O. 44-

Les expressions « pour cent » et « pour mille » s'écrivent de manière abrégée avec le signe « % » ou « ‰ » et non sous la forme « p.cent » ou « p.mille ».

Les sommes et les nombres

En règle générale, les sommes sont composées en totalité en chiffres.

Toutefois, dans les sommes à composer à partir du million, on exprimera en chiffres, sans ponctuation, les quantités multiples du million ou du milliard, ces deux dernières expressions étant alors composées « au long ».

1 234 555 € 7,5 milliards d'euros

Les nombres précédant des unités de mesure ou évaluant une population sont composés en chiffres.

152 tonnes 15 000 habitants

Pour les nombres qui ne constituent pas des sommes, qui ne précèdent pas des unités de mesure ou qui n'évaluent pas une population (durée, âge, quantité...), il convient de limiter le recours aux chiffres.

Vingt-deux mois

Vingt-deux ans

Vingt-deux membres

L'usage des chiffres reste néanmoins obligatoire dans les tableaux et peut s'avérer utile pour aboutir à une présentation cohérente de données diverses au sein d'un même texte, en cas d'expressions fractionnées ou de nombres dépassant la centaine.

2 ans 2 mois 1 jour

198 heures

Les dates et les horaires sont composées à l'aide de chiffres.

24 avril 1951 15 h 30
 
La ponctuation

II n'y a pas lieu de déroger aux règles de ponctuation traditionnelles dans la rédaction des textes.

On soulignera néanmoins qu'il n'y a pas de point dans les nombres, les unités monétaires et de mesures.

1350 10,00 € 10 m

II n'y a pas davantage de points à la fin des intitulés des divisions, qu'ils soient composés en capitales ou en bas de casse.

Divers
Caractères

Le corps des textes est toujours composé en romain. Échappent à cette présentation les locutions ou numérotations latines, vérifiées comme telles, les titres d'oeuvres, de journaux, les noms de bateaux... qui sont présentés en italique.

pro rata temporis

au prorata de

Journal officiel de la République française

Les numérotations latines (bis, ter, quater...) sont en italique sauf lorsqu'elles s'insèrent dans des numérotations déjà en italique en tête d'articles insérés ou rédigés.

Article 2 bis « Art. 2. bis.—
Guillemets et parenthèses

Les guillemets et les parenthèses ont le même caractère que le texte qu'ils encadrent : en romain s'il est en romain ; en italique s'il est en italique.

Le mot : « préfet »

« CHAPITRE II

« Du contrôle

Ils sont français (« ») et non anglais ("), sauf s'il s'agit d'une citation figurant à l'intérieur d'une autre citation.

.... les mots : « de la "Fondation du patrimoine" ».

Chaque annonce de texte est suivie de deux points et d'un guillemet :

... la somme : « 1 000 € » est remplacée par la somme : « 2 000 € ».

... la date : « 1er janvier 2013 » est remplacée par la date : « 31 décembre 2013 ».

On ne met cependant ni points, ni guillemets dans les expressions telles que :

... la somme de 1 000 € est remplacée par la somme de 2 000 €.

... la date du 1er janvier 2013 est remplacée par la date du 31 décembre 2013.

On n'écrit donc pas :

la somme de « 1 000 € », la date du « 1er janvier 2013 ».

Traits d'union

Les noms de communes, ceux de pays, départements et territoires, lorsqu'ils désignent une entité administrative, comprennent des traits d'union.

Le territoire de Wallis-et-Futuna

Les îles Wallis et Futuna

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3. Rédaction des textes - 3.3. Langue du texte
Version de la fiche du 12 décembre 2012
Mots-clefs :

3.3.2. Choix des termes et locutions juridiques

Les termes utilisés doivent être appropriés et exacts techniquement et juridiquement.

Emploi des mots ou expressions dans leur sens précis

Les mots empruntés au langage juridique ou au vocabulaire technique doivent être employés dans leur sens précis.

Exemples :

Il convient d'éviter d'utiliser un terme pour l'autre :

 - les personnes morales ne sont pas dans la même situation à l'égard de l'autorité administrative selon qu'elles agissent « sous l'autorité » ou « sous la surveillance » de l'administration ;

 - « conformité » et « compatibilité » ne sont pas synonymes ;

 - pour un établissement public, les notions de « tutelle » et de « rattachement » n'ont pas la même signification ;  

 - « suspendre » un délai ou « l'interrompre » ne sont pas équivalents ;

 - les expressions « créance soldée » et « créance apurée » n'ont pas exactement le même sens.

En ce qui concerne les décisions de justice, il y a lieu de parler :

 - pour le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État, de « décisions » ;

 - pour la Cour de cassation, les cours administratives d'appel et les cours d'appel, « d'arrêts » ;

 - pour les tribunaux d'instance et la plupart des juridictions de première instance, de « jugements ».

Il y a lieu de parler :

 - des « dispositions » d'une loi ou d'un décret, plus généralement d'un acte unilatéral ;

 - des « stipulations » d'un contrat, d'un traité, d'un accord ou d'une convention internationale.

Lorsqu'une décision est prise « sur proposition » ou « sur la proposition » d'une personne ou d'une autorité, cela implique généralement que l'auteur de la décision ne dispose d'aucune marge d'appréciation quant au contenu de la décision : il ne peut prendre de décision que conforme à la proposition initiale ou à toute autre proposition qu'il a la faculté de solliciter (CE, Sect., 10 mars 1950, Dauvillier, Rec. p. 157).

Dire ainsi : « Conformément aux dispositions de l'article x… » ou « les dispositions de l'article x aux termes desquelles… » et non « conformément à l'article x … » ou « l'article x aux termes duquel… ».

Pour désigner des personnes ou des institutions ou des règles figurant dans un article du texte auquel on souhaite se référer, il est préférable d'utiliser, plutôt que le mot « visé », les mots « mentionné », « énuméré », « défini » ou « institué ».

On ne mentionnera pas ainsi, dans le corps du texte, « le ministre des solidarités, de la santé et de la famille » mais « le ministre chargé de la sécurité sociale » ou « le ministre chargé des personnes âgées ».

Toutefois, compte tenu de la stabilité de leur appellation, on fait référence aux « ministre de la justice », « ministre de l'intérieur », « ministre de la défense » et « ministre des affaires étrangères ».

Il convient enfin de prendre garde aux termes dont l'emploi a ou peut avoir une incidence différente sur le champ d'application de la norme dans l'espace selon l'objet de celle-ci ou le contexte juridique dans lequel elle s'insère.

Il en va ainsi en particulier du mot « région » qui peut être employé soit dans son acception purement géographique, soit comme désignant une catégorie particulière de collectivités territoriales métropolitaines, auquel cas est alors exclue du champ d'application de la norme la collectivité territoriale de Corse. C'est également le cas de l'expression « collectivité territoriale » que l'on peut vouloir employer pour désigner des personnes publiques autres que l'État et les établissements publics ou bien les seules collectivités mentionnées au titre XII de la Constitution ou bien encore les seules collectivités territoriales d'outre-mer.

Dans ces différentes hypothèses, il convient de s'assurer, d'une part, que le terme ou l'expression employés correspondent exactement à l'objectif recherché et, d'autre part, que l'auteur de la norme est alors compétent pour l'édicter dans le champ spatial ainsi défini, ce qui peut ne pas être le cas en ce qui concerne l'outre-mer (voir fiches 3.6.).

Autres recommandations

Usages déconseillés

Il convient d'éviter :

Recours aux mots ou expressions « notamment », « au sens de… » et « le cas échéant »
Le mot « notamment »

Le mot « notamment » demande une particulière vigilance, car il est susceptible d'usages multiples qui ne sont pas toujours appropriés.

Il est justifié de recourir au terme « notamment », lorsqu'il s'agit d'apporter des précisions :

Exemple :

Par dérogation au principe posé à l'article 1er, des emplois d'agent contractuel peuvent être créés au budget de chaque ministère ou établissement lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient, notamment lorsqu'il n'existe pas de corps de fonctionnaires susceptible d'assurer ces fonctions. (Article 2 de la loi n°83-481 du 11 juin 1983.)

Exemple :

L'accès au dossier médical est notamment interdit lors de la conclusion d'un contrat relatif à une protection complémentaire…

Exemple :

Pour l'application du 2°, ne sont prises en compte en qualité d'unions de syndicats de fonctionnaires que les unions de syndicats dont les statuts […] prévoient l'existence […] de moyens permanents constitués notamment par le versement de cotisations par les membres. (Article 9 bis, de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983.)

Exemple :

Si un dispositif risque de compromettre la santé ou la sécurité des patients, des utilisateurs ou des tiers, […] l'autorité administrative peut ordonner son retrait du marché, interdire ou restreindre sa mise sur le marché ou sa mise en service ; cette restriction peut consister notamment à fixer des conditions relatives à l'utilisation du dispositif ou à la qualification du personnel chargé de cette utilisation.

Il est déjà moins justifié de recourir à ce terme lorsque, sous couvert de mentionner de façon précise certains cas où une réglementation doit s'appliquer, il s'avère que le « notamment » précède une énumération qui entend couvrir tous les cas envisageables et n'a dès lors qu'un objet de précaution stylistique.

Exemple :

Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération…  (Article 6 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983.) Il eût été suffisant d'écrire « aucune mesure ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire…»

Il est inutile, également, de compléter l'énoncé d'une règle par des précisions précédées de « notamment » lorsque l'état du droit se suffit à lui-même et que ces précisions sont superfétatoires. Il n'est ainsi pas nécessaire d'ajouter à une disposition indiquant qu'« un décret fixe les modalités d'application du présent titre » que ces modalités sont relatives « notamment » à tel ou tel domaine ou doivent porter spécifiquement sur tel point. Le pouvoir réglementaire est toujours fondé à prendre les mesures nécessaires à l'exécution d'une loi.

Exemple :

Un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'application de la présente section, notamment les conditions d'accès aux différentes catégories d'informations qui figurent au dossier médical personnel. (Article. L.161-36-4 du code de la sécurité sociale.)

On évitera, en tout état de cause, l'emploi de la locution « et notamment » que la syntaxe réprouve et qui n'est d'aucune utilité :

Exemple :

Les conditions d'application du I, et notamment les obligations déclaratives, sont déterminées par décret.

La locution « au sens de »

Elle est couramment utilisée pour marquer les limites de la portée d'une règle ou d'une qualification. Elle sert à montrer que cette règle ou cette qualification se limitent strictement au cas en cause.

« Les chefs d'exploitation doivent acquitter [...] la cotisation prévue par l'article L. 762-33 du code rural au titre du conjoint collaborateur d'exploitation au sens de l'article L. 321-5 du même code. »

Il convient de ne pas abuser de cette facilité, car il n'est pas bon qu'un même terme ou une même expression puisse avoir une signification variable d'un texte à un autre.

La locution « le cas échéant »

Elle signifie que la règle énoncée ne trouvera à s'appliquer que si certaines conditions ou circonstances sont réunies ; elle n'est pas synonyme de « éventuellement » (voir sur ce point CE, 18 décembre 2002, Ville de Paris, n° 241187 : si un texte précise que l'avis d'appel d'offre mentionne « Le cas échéant, les noms des membres du jury », ces noms doivent impérativement être mentionnés dans le cas où un jury a été désigné.)

Exemple :

« Le conseil de discipline, au vu des observations écrites produites devant lui et compte tenu, le cas échéant, des déclarations orales de l'intéressé et des témoins… » (article 8 du décret n° 84-961 du 25 octobre 1984). Cela signifie que le conseil de discipline peut se prononcer sans que l'intéressé ou les témoins ne se soient exprimés oralement mais que, si des déclarations ont été faites, il doit en être tenu compte.

Locutions ou adverbes servant à l'articulation des textes entre eux

Une difficulté fréquente tient aux conditions d'articulation de plusieurs textes ou dispositions entre eux. Diverses locutions juridiques sont utilisables pour préciser ces conditions, telles « sans préjudice », « nonobstant », « sous réserve », « par dérogation », « toutefois ». Encore convient-il de les utiliser dans leur sens précis :

La locution « sans préjudice »

Elle signifie que la règle qui va être énoncée est sans incidence sur l'application d'une autre règle qu'on entend précisément ne pas écarter et qui pourra s'appliquer également ; elle est synonyme de « indépendamment de ».

Exemple :

« Sans préjudice des mesures qu’il lui appartient de prendre en vertu de l’article L. 2215-1, le représentant de l’État dans une collectivité territoriale régie par l’article 73 de la Constitution veille à l’exercice régulier de leurs compétences par les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics. » (I de l’article L. 1451-1 du code général des collectivités territoriales.)

La règle est donc que, dans un même établissement, les contrôles peuvent se cumuler.

La locution « sous réserve »

La portée de la locution « sans préjudice » est à distinguer de celle de « sous réserve » qui indique l'ordre de prééminence entre deux dispositions en conflit, soit qu'elles appartiennent à deux textes différents, soit qu'elles se situent à l'intérieur d'un même texte : la disposition ne joue que lorsque le texte réservé ne trouve pas à s'appliquer.

Ainsi l'article 21 de la Constitution dispose : « Sous réserve de l'article 13, le Premier ministre exerce le pouvoir réglementaire. » Le Conseil d'État en a déduit qu'il résulte des dispositions combinées des articles 13 et 21 de la Constitution qu'à l'exception des décrets délibérés en conseil des ministres, le Président de la République n'exerce pas le pouvoir réglementaire […] (Conseil d'État, Ass., 27 avril 1962, Sicard, Rec.p. 279.)

Lorsqu'est prévue l'abrogation d'un texte antérieur « sous réserve des dispositions transitoires prévues ci-après », cela signifie le maintien en vigueur de dispositions de ce texte dans la mesure où elles sont nécessaires pour l'application des dispositions transitoires.

L'utilisation de la locution « sous réserve » est parfois indispensable pour articuler des dispositions contradictoires. Elle peut l'être, en particulier, dans les cas où le texte renvoie à un ensemble de dispositions d'une autre législation qu'il faut cependant adapter. La rédaction usuelle est alors : « Les dispositions des articles x, y et z sont applicables sous réserve de… ».

Mais l'utilisation de cette expression fait souvent l'objet de deux abus : un recours superflu, comme « sous réserve des conventions internationales », ou « sous réserve des dispositions législatives en vigueur » alors que ces réserves sont évidentes. Un emploi abusif, pour instaurer une coordination fictive entre des dispositions de fait inconciliables. La responsabilité de donner un sens au texte est alors laissée au juge.

Le mot « nonobstant »

Il signifie que la règle qui va être énoncée s'impose, sans que d'autres règles existantes puissent y faire obstacle (« Nonobstant toutes dispositions contraires…, nonobstant les dispositions de l'article 2… »).

La locution « par dérogation »

Cette locution a une portée plus précise que l'adverbe « nonobstant », car elle indique la disposition à laquelle on entend spécifiquement déroger (« par dérogation aux dispositions de l'article R… » ; « par dérogation aux dispositions du présent décret »).

Le mot « toutefois »

Il apporte une restriction à la portée d'une disposition et annonce un régime distinct : « Au cours des deux premières années d'exercice professionnel [d'un avocat], cette formation inclut dix heures au moins portant sur la déontologie. Toutefois, au cours de cette même période, les personnes mentionnées aux articles 97-1 et 98 doivent consacrer la totalité de leur obligation de formation à des enseignements portant sur la déontologie et le statut professionnel » (Article 85 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat). Cela signifie que les avocats mentionnés aux articles 97-1 et 98  ne sont pas tenus à la règle du minimum de dix heures de formation à la déontologie ; cette dernière formation pourra être plus ou moins importante selon l'équilibre retenu avec la formation sur le statut professionnel.

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3.4. Modifications, insertions, renvois

3.4.1. Modifications et insertions
3.4.2. Renvois au droit positif
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3. Rédaction des textes - 3.4. Modifications, insertions, renvois
Version de la fiche du 12 novembre 2013
Mots-clefs :

3.4.1. Modifications et insertions

Recommandations générales

Incorporation dans un texte existant

Il est devenu très rare qu'une loi ou un décret intervienne dans un domaine qui n'est pas couvert par des dispositions antérieures. Aussi la plupart des textes normatifs procèdent-ils aujourd'hui par modification, insertion et abrogation. Le développement du champ de la codification accentue cette tendance : les textes nouveaux ont en effet souvent vocation à s'intégrer dans un code, même s'ils édictent des règles complètement nouvelles, car les codes sont par définition des structures d'accueil évolutives dans leur contenu.

De manière générale, lorsque des dispositions législatives ou réglementaires doivent être prises, il convient de rechercher dans quel « support » préexistant elles pourront s'intégrer : code, ou à défaut loi ou décret traitant de la même matière. Il y a en effet un double avantage à incorporer les nouvelles règles dans un texte existant :

Nécessité des modifications par rapport au but poursuivi

Pour autant, des modifications trop nombreuses et trop fréquentes des textes existants rendent l'accès au droit plus difficile et compliquent le travail des praticiens, malgré la mise à disposition de versions consolidées et tenues à jour des codes, lois et décrets (voir fiche 1.4.2.). Elles sont source d'erreurs et compromettent la bonne application des règles. Aussi faut-il observer en la matière un principe d'économie, consistant à ne procéder qu'aux changements et réécritures vraiment utiles au regard du but que l'on poursuit.

La réécriture d'ensemble d'un texte ou d'une partie de texte ne se justifie qu'en cas de modifications et insertions suffisamment nombreuses et substantielles ou dont la présentation est complexe.

Il n'y a cependant pas lieu d'adopter de position systématique en la matière : le choix entre les deux techniques de rédaction doit être fait au cas par cas, étant précisé que l'appréciation varie selon le niveau de texte considéré : ainsi, il n'est justifié d'abroger et de remplacer entièrement une loi ou un décret que si le maintien de cette loi ou de ce décret est artificiel compte tenu de l'importance des changements apportés, quantitativement et sur le fond ; en revanche, il est souvent meilleur de réécrire une phrase ou un alinéa plutôt que d'y apporter plusieurs modifications ponctuelles.

S'agissant des projets de loi, la reprise complète d'un texte ou d'une partie de texte dans un but de clarté et de bonne lecture du projet a pour conséquence de soumettre à nouveau au débat parlementaire, sans nécessité juridique et avec les aléas qui peuvent en résulter, des dispositions dont la modification n'est pas envisagée. Cet élément est à prendre en considération dans le choix de la technique de rédaction.

De même, il y a lieu de s'abstenir, sauf exception justifiée, d'apporter au texte des modifications touchant seulement à la typographie (majuscules, italiques) ou à la ponctuation.

C'est ainsi, notamment, que la suppression du dernier élément d'une énumération (par exemple le 4° dans un article 5 comportant un « chapeau » introduisant des éléments numérotés 1° à 4°) ne doit pas conduire à remplacer, à la fin du précédent élément de cette énumération (ici le 3°), qui sera désormais le dernier, le point-virgule par un point ; on écrira donc « le 4° de l'article 5 est abrogé » sans préciser ensuite que : « À la fin du 3° du même article, le point-virgule est remplacé par un point ».

On écrira par exemple :

« Article 1er – Dans l'intitulé du décret du .... susvisé, les mots : « Commission de la privatisation » sont remplacés par les mots : « Commission des participations et des transferts ».

Ainsi, l'abrogation d'un article existant ou au contraire l'ajout d'un article nouveau ne doivent pas conduire, sauf exception, à renuméroter les articles qui suivent. Dans le premier cas, on laissera subsister une discontinuité dans la succession des articles : par exemple, par suite de l'abrogation de l'article 17, l'article 16 sera suivi de l'article 18. Dans le second cas, on insèrera un article 17-1 (ou 17 bis, si le texte comporte déjà ce type de numérotation) après l'article 17.

Lorsqu'une matière relevant du domaine de la loi ordinaire ressortit à l'avenir au domaine de la loi organique, les modifications apportées aux textes législatifs antérieurs doivent prendre la forme de dispositions comportant des abrogations et la création d'articles nouveaux afin d'éviter qu'au sein d'un même article coexistent des dispositions législatives ordinaires et des dispositions législatives organiques.

Techniques de rédaction

Texte(s) à modifier

1°) Le texte à modifier est évidemment celui qui est en vigueur ; on doit donc travailler sur la rédaction « consolidée » et à jour du texte compte tenu des modifications successives qui ont pu lui être déjà apportées, en prenant soin de n'en omettre aucune. On ne modifie en revanche jamais un texte modificatif, simple support de dispositions qui se sont incorporées dans le texte modifié.

Dans l'hypothèse - exceptionnelle - où l'on doit modifier un texte alors qu'une précédente modification du même texte n'est pas encore entrée en vigueur, par suite d'une date d'effet différée, il faut préciser la version que l'on entend modifier.

On écrira ainsi, s'il s'agit de corriger ou compléter la précédente modification : « L'article X du code général des impôts, dans sa rédaction issue de l'article Y de la loi n° du , est ainsi modifié : … » ; ou au contraire, si l'on ne souhaite corriger cet article que dans l'attente de l'entrée en vigueur de sa rédaction modifiée : « L'article X du code général des impôts, dans sa rédaction antérieure à l'article Y de la loi n° du , est ainsi modifié : … ».

2°) Dans le cas d'une ordonnance ou d'un décret, le ou les texte(s) que l'on modifie doivent être mentionnés dans les visas, ce qui permet de s'y référer ensuite par la seule indication de leur date suivie de la mention « susvisé(e) » (voir fiche 3.1.5.). Lorsque le texte modificatif est une loi, la loi que l'on modifie doit être indiquée avec son numéro, sa date et son intitulé complet la première fois qu'elle est mentionnée.

3°) Il est souvent nécessaire de procéder dans un même texte à la modification de plusieurs textes existants. Afin d'éviter toute confusion, la bonne solution est alors de réserver une division (titre, chapitre, article) du texte modificatif à chacun des textes modifiés.

On ne modifie plusieurs textes par une seule et même disposition que dans les hypothèses les plus simples.

On pourra ainsi écrire, pour reprendre l'exemple précédent :

Article 1er – Dans l'intitulé et aux articles 1er, 2, 5, 8 et 10 du décret n° XXX du …, ainsi qu'aux articles 2, 3 et 4 du décret n° YYY du …, les mots : « Commission de la privatisation » sont remplacés par les mots : « Commission des participations et des transferts ».

4°) Les « dispositions balais », par lesquelles il est procédé globalement, c'est à dire sans identification des textes que l'on veut modifier, à l'abrogation des textes antérieurs, au remplacement de dénominations ou de références ou encore à l'actualisation de montants, ne sont à utiliser que lorsqu'il n'est pas possible de faire autrement. Elles doivent être conçues et rédigées avec soin et précision, faute de quoi elles soulèveront plus de difficultés qu'elles n'en régleront pour les usagers et les éditeurs.

Il est souhaitable, lorsque l'on n'a identifié que certains des textes dont l'abrogation ou la modification est nécessaire, de les faire apparaître par l'emploi de la formule suivante :

« Article 10 – Sont abrogées toutes les dispositions contraires à la présente loi, notamment l'article ... du code de commerce, les articles ... de la loi n° ... du ... et les articles ... de l'ordonnance n° ... du ... portant ... »

ou :

« Article 23 – La référence à l'article R. 212-3 du code de … est remplacée par une référence à l'article R. 212-8 de ce code dans toutes les dispositions réglementaires en vigueur, notamment l'article R. ... du code de commerce, l'article 22 du décret du ... susvisé et les articles 7 et 8 du décret du ... susvisé.»

Visas

Les visas d'un texte sont ceux que comporte sa version initiale, qui ne peut jamais être modifiée sur ce point (voir fiche 3.1.5.). En conséquence, lorsque l'on modifie un texte, il convient de s'assurer que les textes mentionnés comme « susvisés » dans les dispositions que l'on y introduit figurent bien ses visas. S'ils n'y figurent pas, ce qui est nécessairement le cas de tous les textes postérieurs, il convient de s'y référer dans le corps du texte modifié en mentionnant leur numéro, leur date et leur intitulé complet la première fois que l'on s'y réfère.

Lorsque, par exemple, on modifie en 2004 un décret de 1989 en y insérant des dispositions comportant une référence ou un renvoi à un décret de 1997, il n'est pas correct de désigner celui-ci, dans la nouvelle rédaction du décret de 1989, par la mention « le décret du ........ 1997 susvisé » ; ce décret de 1997, s'il est nécessairement visé par le décret de 2004, n'a évidemment pas pu l'être par celui de 1989. La seule solution, dans cette hypothèse, est que la nouvelle rédaction du texte de 1989 comporte la mention de l'intitulé complet du décret de 1997 la première fois qu'il y est fait référence. Dans la suite du texte, il pourra être fait référence au « décret du…….1997 mentionné ci-dessus ».

Formules à employer

1°) Lorsqu'il y a remplacement d'un texte ancien par un texte nouveau, il convient de le faire apparaître en utilisant la formule : « est (ou sont) remplacé(s) par les dispositions suivantes », plutôt que d'écrire : « est rédigé ainsi qu'il suit » ou « est ainsi conçu ».

On écrira donc :

Article 2 – Le troisième alinéa de l'article 6 du décret du……..susvisé est remplacé par les dispositions suivantes :

« ………….. »

Il est toutefois à noter que, pour les projets et propositions de loi, les services des assemblées parlementaires emploient la formule « est ainsi rédigé ».

Si c'est un article ou toute autre division identifiée par un numéro ou une lettre que l'on réécrit entièrement, les nouvelles dispositions seront précédées de la référence de cet article ou division.

On écrira ainsi :

Article 4 – L'article 7 (ou le a du 1° de l'article 7) du décret du ... susvisé est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. 7 - ………….. » (ou « a - ….. »).

L'indication « le reste sans changement », mise entre parenthèses et après des points de suspension, est à réserver au cas où l'on modifie seulement le début d'une phrase ou d'un alinéa, sans toucher à ce qui suit. Elle est surtout employée pour les dispositions législatives.

Voir par exemple l'article 38 de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité :

« Article 38 – Le début du premier alinéa de l'article 132-76 du code pénal est ainsi rédigé : "Dans les cas prévus par la loi, les peines encourues pour un crime ou un délit…(le reste sans changement)". »

2°) Lorsque l'on insère des dispositions nouvelles dans le texte que l'on modifie, il convient au contraire d'utiliser les termes « ainsi rédigé(s) ».

On écrira ainsi :

Article 9 – Après l'article 12-3 du décret du… susvisé, il est inséré un article 12-4 ainsi rédigé : 

« Art. 12-4 - ………….. ». 

3°) Le verbe « abroger » est à réserver au texte et à ses divisions : on abroge une loi, un décret, un chapitre, un article ou une subdivision d'article (I, II, 1°, 2°, a, b, etc.). Lorsqu'il s'agit de faire disparaître une phrase, des mots ou une référence, on utilise le verbe « supprimer ». Il en va de même pour un alinéa qui n'est pas identifié par un numéro ou une lettre.

On ne dit pas « abrogé et remplacé » ou « supprimé et remplacé », mais seulement « remplacé ».

4°) Il est nécessaire de désigner avec précision la partie du texte que l'on supprime ou remplace : lorsqu'il ne s'agit pas d'une division ou d'une subdivision entière, ce sera le plus souvent un alinéa, une phrase, des mots, mais aussi un chiffre, une somme, un montant, une date ou un taux, ou encore une ou des référence(s). La partie de texte supprimée ou remplacée sera citée entre des guillemets précédés du signe « : ».

On écrira ainsi :

Article 5 – Au deuxième alinéa de l'article 26 du décret du…. susvisé, les mots : « sous réserve de l'obtention d'une autorisation préalable » sont remplacés par les mots : « sauf opposition notifiée dans les 15 jours ».

Ou :

Article 13 – Au II de l'article 3 du décret du ... susvisé, les références : « L. 343-5, L. 343-7 » et : « R. 343-9 » sont supprimées.

Ou encore :

Article 4 – Au 1° de l'article L. 431-8 du même code, le taux : « 35 % » est remplacé par le taux : « 40 % ».

On peut également écrire, sans points ni guillemets : la somme de 1 000 F est remplacée par la somme de 150 € ou : la référence à l'article L. 343-5 est remplacée par la référence à l'article L. 343-5-1 ou encore : la date du 31 décembre 2002 est remplacée par la date du 30 juin 2004.

Les alinéas qui ne correspondent pas à une subdivision de l'article identifiée par une lettre ou un chiffre (I, 1°, a ...) sont désignés par un adjectif numéral écrit en toutes lettres - « premier », « deuxième », etc. - et non par un chiffre (« alinéa 1 », « alinéa 2 »). On évitera les désignations ordinales, « pénultième » (avant-dernier) et « antépénultième » (qui précède l'avant-dernier).

5°) Lorsque l’on se réfère à un article codifié, il est inutile de préciser davantage sa localisation dans le code.

Ainsi, on écrira « l’article L. 121-3 du code de … » et non « l’article L. 121-3 du chapitre Ier du titre II du livre Ier  du code de … ».

Insertion

1°) Lorsque l'on insère des dispositions nouvelles dans un texte existant, il importe de choisir avec soin l'emplacement de cette insertion, en respectant la logique interne du texte que l'on modifie. Ce choix peut avoir une portée juridique précise, par exemple si des dispositions du texte existant précisent le champ ou les modalités d'application de la subdivision (titre, chapitre, article) dans laquelle on insère les dispositions nouvelles, ou si la méconnaissance des dispositions de cette subdivision est pénalement sanctionnée.

Il faut également se préoccuper des conséquences « en chaîne » que peut avoir l'insertion de dispositions nouvelles, en raison des références et renvois à la division choisie qui figurent dans le texte modifié ou dans d'autres textes. Dans certains cas, ces références ou renvois devront être corrélativement modifiés, soit par simple coordination, soit pour éviter des effets non souhaités.

Par exemple :

Article 3 – Le décret du ... susvisé est ainsi modifié :

1°– Après le troisième alinéa de l'article 17, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés : « ……… ».

2° – A l'article 23, les mots : « mentionné au quatrième alinéa de l'article 17 » sont remplacés par les mots : « mentionné au sixième alinéa de l'article 17 ».

2°) L'emplacement retenu doit être indiqué avec précision par le texte modificatif. Si l'on insère un article supplémentaire, il suffit généralement d'indiquer l'article existant après lequel on se place :

Article 4 – Après l'article 9 du même décret, il est inséré un article 9-1 ainsi rédigé :

« ... ».

Mais si le nouvel article vient au début ou à la fin d'un chapitre ou d'un titre, il faut le faire apparaître :

Article 4 – Au début (ou en tête) du chapitre III du même décret, il est inséré un article 9-1 ainsi rédigé :

« ... ».

ou :

Article 4 – Le chapitre II du même décret est complété par un article 9-1 ainsi rédigé :

« ... ».

3°) La formule « est ajouté » ou « est complété par » signifie que l'on se place à la fin de la division ou subdivision considérée.

On peut donc, dans le dernier exemple, écrire simplement :

Article 4 – Au chapitre II du même décret, il est ajouté un article 9-1 ainsi rédigé : « … ».

On écrira également :

Article 6 – Le troisième alinéa de l'article 12 du décret du ... susvisé est complété par une phrase ainsi rédigée : « ………. ».

Ce qui placera cette phrase à la fin de l